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Wednesday 17 June 2026 08:28:48

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Opere d’arte: attestato di libera circolazione e problematiche sulla non corretta qualificazione del dipinto

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI del 05/06/2026 Pres. Roberto Caponigro - Est. Marco Poppi

“La Società -OMISSIS-, proprietaria del «dipinto tempera su tavola» raffigurante «Madonna con Bambino» datato XIX secolo, inizialmente attribuito alla «Scuola italiana - Stile bizantino», in data 6 marzo 2020, per il tramite della Società …S.r.l., presentava all’Ufficio Esportazione di Genova istanza del rilascio dell’attestato di libera circolazione ex art. 68 del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali, di seguito Codice).

La Direzione Generale archeologia, belle arti e paesaggio - Servizio IV – Circolazione del Ministero della Cultura, recependo il parere della Commissione Tecnica interna all’ufficio esportazione del 3 luglio 2020 e il concorde parere della Commissione consultiva ex art. 68, comma 2, del Codice del 13 luglio successivo, rilasciava il titolo con atto del 10 agosto successivo. 

Seguiva il trasferimento all’estero dell’opera che, a seguito di restauro, mostrava sul retro la datazione «anno 1350» che conferiva un diverso rilievo alla stessa tanto che, il data 7 dicembre 2022, appreso che il dipinto sarebbe stato offerto in vendita presso la Casa d’aste Chistie’s il giorno successivo nell’ambito dell’evento «Old Masters Evening Sale», la Direzione Generale avanzava richiesta di sospensione della vendita avviando il 13 dicembre il procedimento di Revoca dell’Attestato, definito con provvedimento del 16 marzo 2023, considerando le false e non veritiere indicazioni contenute nella denuncia che consentivano l’accoglimento dell’istanza.

La revoca veniva dalla proprietà impugnata dinanzi al Tar per il Lazio con ricorso iscritto al n. 7366/2023 R.R., integrato da due ricorsi per motivi aggiunti proposti, il primo, averso il provvedimento del 22 maggio 2023 di diniego dell’Attestato e contestuale avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale ex art. 68, comma 6, del Codice e, il secondo, avverso il conclusivo provvedimento adottato si sensi dell’art. 10, camma 3, lett. a) della medesima fonte normativa.

Il Tar, con sentenza n. -OMISSIS- del 31 ottobre 2025, accoglieva il ricorso e i motivi aggiunti stante il fondamento della dedotta violazione dell’art. 21 nonies della L. n.241/1990 per tardivo esercizio dell’intervento in autotutela in assenza dei presupposti per il riconoscimento dell’operatività della fattispecie derogatoria di cui a comma 2 bis della medesima disposizione.

Il Ministero impugnava la sentenza con appello depositato il 9 gennaio 2026 deducendone l’erroneità per:

«Falsa applicazione dell’art. 21 nonies, comma 2 bis, L. 241/1990»;

«Difetto di motivazione»;

«Travisamento dei fatti e illogicità manifesta della pronuncia»;

«Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 Cost. e 68 Codice dei beni culturali – Erroneo bilanciamento tra interessi»;

«Sulla possibile nullità dell’ALC rilasciato nel 2020».

L’appellata, costituita in giudizio il 13 gennaio 2026, sviluppava le proprie difese con memoria del 27 successivo eccependo in via pregiudiziale:

l’inammissibilità dell’appello in quanto incentrato sul solo profilo dell’errata applicazione del comma 2 bis dell’art. 21 noniesdella L. n. 241/1990 laddove prevede una deroga al limite temporale imposto per il riesercizio del potere da parte dell’amministrazione, non contestando la sentenza nella parte in cui riconosceva la violazione del legittimo affidamento e del principio di buon andamento nei rapporti tra cittadino e amministrazione;

la novità della ipotizzata nullità dell’attestato per avere la proprietà sottoposto all’attenzione dell’amministrazione un’opera diversa da quella in relazione alla quale l’Attestato veniva richiesto.

Nel merito confutava le avverse censure chiedendo la reiezione dell’appello. 

Alla camera di consiglio del 5 febbraio 2026, con ordinanza n. 469/2026 veniva accolta l’istanza di sospensione ritenendo «necessario il mantenimento della res adhuc integra».

L’appellata ribadiva le proprie difese con memoria depositata il 16 aprile 2026. 

All’esito della pubblica udienza del 21 maggio 2026 la causa veniva decisa.

Per esigenze di completezza espositiva e corretto inquadramento della presente fattispecie, si rileva, ad integrazione di quanto già esposto, che l’opera controversa veniva dalla proprietà acquistata per il prezzo di € 38.558,00 all’asta svoltasi presso la Casa d’aste …. nei giorni 21 e 22 febbraio 2019 nell’ambito della quale era presentata, e proposta a «offerta libera», come «SCUOLA ITALIANA, sec. XIX MADONNA CON BAMBINO, tempera su tavola, cm 66x85» di provenienza ignota.

L’attestato di libera circolazione veniva richiesto dal corriere incaricato del trasferimento dell’opera in Svizzera presso la sede dell’acquirente e veniva rilasciato sul rilievo che «il dipinto a tempera su tavola raffigurante una Madonna col Bambino reca in denuncia l’attribuzione a scuola italiana in stile bizantino, ma sul retro ha vergata la seguente iscrizione: dipinta da Alfonso Martorelli Fiori Bologna anno 1850. Non si è riusciti a risalire all’identità di questo artista il quale sembra aver preso a modello per questa pittura l'immagine miracolosa della Madonna di San Luca, opera della metà del XIII secolo, che si conserva nell’omonimo santuario di Bologna. Si tratta di un’opera di qualche interesse in rapporto alla devozione locale a questa venerata immagine; dal punto di vista della qualità è un lavoro modesto che può ottenere l’attestato di libera circolazione».

Nuovi elementi utili alla corretta individuazione dell’autore e dell’epoca di realizzazione emergevano solo a seguito di un intervento di restauro eseguito all’estero nell’ottobre 2022, ad oltre tre anni di distanza dall’acquisto e oltre due dal rilascio del titolo.

Nell’occasione, come anticipato, emergeva sul retro del dipinto la dicitura «Dipinto da Alfonso Martorelli Fiori Bologna anno 1350»: elemento che conferiva all’opera un differente pregio artistico tanto da costituire oggetto di un contratto sottoscritto con la Casa d’aste Christie’s di Londra per una vendita programmata l’8 dicembre 2022.

A tali nuove acquisizioni seguiva, come già illustrato, una nuova sequenza procedimentale comportante l’annullamento in autotutela dell’attestato di libera circolazione, il diniego dello stesso e la dichiarazione di importante interesse storico culturale dell’opera.

Il Consiglio di Stato nella sentenza attenzionata rileva che “In via preliminare deve disattendersi la sopra illustrata eccezione di inammissibilità sollevata dall’appellata risultando affrontati, nelle complessive deduzioni di parte appellante, i profili attinenti alla sussistenza del legittimo affidamento e della leale collaborazione asseritamente non considerati dall’amministrazione.

4. Procedendo ora allo scrutinio di merito dell’appello, il Ministero, con il primo motivo censura la sentenza del Tar deducendo la falsa applicazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 per aver rilevato la tardività dell’intervento in autotutela disconoscendo la ricorrenza dei presupposti per l’applicazione dell’ipotesi derogatoria di cui al comma 2 bis che, in presenza di determinazioni adottate sulla base di una «falsa rappresentazione dei fatti», consente l’annullamento d’ufficio anche oltre lo spirare del termine di legge.

In particolare è contestato che, come ritenuto dal giudice di prime cure, l’applicazione della deroga richieda il dolo o la colpa grave del privato poiché, sostiene l’amministrazione, sarebbero sufficienti l’oggettiva difformità dei fatti rappresentati ogni qualvolta detta difformità, a prescindere da un intento fraudolento del dichiarante, rilevi causalmente sull’errore commesso nell’adozione del provvedimento.

Ciò determinerebbe l’inconfigurabilità di un affidamento tutelabile in capo al privato autore, anche incolpevolmente, delle false rappresentazioni assunte dall’amministrazione a presupposto del rilascio del titolo richiesto.

Tali oggettive difformi rappresentazioni vengono rinvenute nella falsa qualificazione dell’opera come «Dipinta da Alfonso Martorelli Fiori Bologna anno 1850» che integra una postdatazione che si rivelava determinante ai fini del rilascio dell’Attestato.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. Ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, bis della L. n. 241/1990 «i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445».

Circa il significato da attribuire alla locuzione «false rappresentazioni dei fatti» è stato già affermato in giurisprudenza che la tutela del legittimo affidamento «trova il suo fondamento, nell’ordinamento unionale, nei principi del Trattato dell’unione europea e, in quello nazionale, nei principi dell’art. 97 Cost. nonché nelle disposizioni recate dall’art. 1, comma 1, l. 241/1990; esso trova quindi giustificazione nel fatto che il destinatario del provvedimento ampliativo “sia parte passiva e incolpevole” nella provocazione della patologia che affligge l’atto da ritirarsi, sicché la responsabilità nella adozione dell’atto illegittimo debba totalmente ascriversi all’Amministrazione (Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 2207 del 15 marzo 2021)» (Cons. Stato, Sez. IV, 8 agosto 2024 n.7076)

Nell’occasione veniva altresì precisato che deve intendersi come «falsa e fuorviante non solo una rappresentazione dei fatti divergente dalla realtà, ma anche una parziale o reticente, la quale disveli un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale non meritevole di tutela (Cons. Stato Sez. V, 12 aprile 2021, n. 2971)».

La posizione trova conferma nella più recente giurisprudenza della Sezione laddove afferma che «le “false rappresentazioni dei fatti” che, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2 bis, della L. n. 241/90, consentono all’amministrazione l’esercizio dell’autotutela anche dopo il decorso del termine indicato al comma 1, sono, infatti, solo le rappresentazioni la cui difformità dalla realtà sia conosciuta dalla parte, che – quindi – ne fa uso consapevole nel corso del procedimento o siano comunque rimproverabili : una diversa interpretazione, che valorizzasse ai fini di che trattasi anche la falsa rappresentazione di cui il privato non sia consapevole o che la sua levità sia in definitiva scusabile, finirebbe per sacrificare il di lui affidamento, consentendo l’annullamento dell’atto anche a distanza di molto tempo, in maniera irragionevole, cioè in difetto di una giusta causa. Pertanto, dovendosi seguire una interpretazione che sia, possibilmente, costituzionalmente orientata, il Collegio ritiene di dover seguire l’indicata interpretazione, che attribuisce rilevanza solo alle false rappresentazioni dolose o che siano palesi e rimproverabili ...» (Cons. stato, Sez. VI, 2 aprile 2025, n. 2783).

5.1.2. Richiamate le suesposte coordinate ermeneutiche, deve evidenziarsi come nel caso di specie alcuna prova venga fornita dall’amministrazione a supporto dell’affermazione per la quale i restauri che rendevano conoscibile la datazione dell’opera fossero «artatamente successivi alla richiesta di titolo all’esportazione».

Come già esposto, gli elementi identificativi dell’opera forniti all’amministrazione dalla proprietà sono quelli attestati dalla Casa d’aste Pandolfini presso la quale l’opera veniva acquistata per un prezzo corrispondente a quello dichiarato in sede di richiesta dell’Attestato.

Deve pertanto ritenersi non comprovata una responsabilità della proprietà in ordine alla non rispondenza alla realtà di quanto dichiarato, salvo voler ipotizzare un coinvolgimento della Casa d’aste del quale, tuttavia, non vi è traccia in atti.

Deve inoltre rilevarsi che nell’esprimere il giudizio sulla base degli elementi allegati dalla proprietà, la Commissione Tecnica dell’Ufficio Esportazione genovese evidenziava la derivazione della rappresentazione da un modello risalente al XIII secolo, pur escludendo implicitamente tale datazione sul rilievo della modesta qualità della pittura senza necessità di ulteriori approfondimenti. 

Né tale necessità veniva riconosciuta dalla Direzione Generale alla cui attenzione perveniva il giudizio formulato (contenente il riferimento alla derivazione da opera del XIII secolo) e nei suesposti termini condiviso.

Il mancato rilievo della corretta qualificazione del dipinto non può quindi che essere ricondotto ad un mancato approfondimento istruttorio dell’amministrazione nonostante la rilevata incerta riconduzione dell’opera all’artista indicato come autore e l’individuazione di elementi di connessione della stessa alla «immagine miracolosa della Madonna di San Luca, opera della metà del XIII secolo», senza che, in assenza di prove, tale circostanza possa essere ascritta anche ad una condotta rimproverabile dell’interessato. (…)

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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