Sunday 10 January 2021 14:16:14
Giurisprudenza Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. II del 7.1.2021
La Seconda Sezione del Consiglio di Stato ha esaminato una controversia nella quale a garanzia degli importi dovuti per gli oneri relativi alla rilasciata concessione, la società odierna appellata ha presentato polizza fideiussoria, recante indicazione dell’espressa rinunzia, da parte del fideiussore, al beneficio della preventiva escussione del debitore principale e del conseguente obbligo di versare l'importo della cauzione a semplice richiesta del comune concedente.
Tale previsione convenzionale evidenzia, quindi, ad avviso del Consiglio di Stato, la prestazione di una garanzia riferibile alla figura del c.d. contratto autonomo di garanzia (Garantievertrag).
Si legge infatti nella sentenza che “L’interpretazione delle anzidette clausole induce, infatti, a ritenere che le parti abbiano inteso supportare l’adempimento (inerente il pagamento degli oneri concessori accessivi al rilascio di concessione edilizia) con una garanzia di carattere autonomo.
Si è, quindi, dinanzi ad una garanzia che mira a tutelare il creditore per l’inadempimento; e non, al contrario, dinanzi ad una garanzia di tipo satisfattorio caratterizzata dal rafforzamento del potere del creditore di conseguire il medesimo bene dovuto.
Quanto sopra precisato con riferimento alla natura della garanzia prestata in favore dell’appellata, va rammentato come l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio (sentenza 7 dicembre 2016, n. 24), abbia rilevato che l’Amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell'intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo, ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione, anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento, ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale.
Non può predicarsi, per l’effetto, l’esistenza di un onere collaborativo gravante sull’Amministrazione creditrice, desumibile dai principi generali in tema di correttezza e buona fede nei rapporti obbligatori di tipo civilistico o dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, consistente in un obbligo di pronta escussione della garanzia fideiussoria costituita in suo favore, ovvero di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale.
Sarebbe, infatti, paradossale se, per effetto del rilascio di una garanzia fideiussoria in suo favore, l’Amministrazione risultasse privata del potere di sanzionare il ritardato o omesso pagamento del debitore principale, solo perché abbia mancato di escutere il fideiussore alla scadenza del termine di pagamento; altrettanto illogico dimostrandosi, correlativamente con la stipula della polizza fideiussoria, il conseguimento, in capo al debitore principale, di una sorta di “esimente”, non prevista dalla legge, rispetto all’applicazione a suo carico delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento (cosicché, laddove l’Amministrazione, alla scadenza del termine di pagamento, non provveda ad escutere tempestivamente il fideiussore, verrebbe a perdere il diritto di applicare le sanzioni di legge).
Né può essere condiviso, secondo quanto osservato nella sentenza in rassegna, l’orientamento giurisprudenziale, per cui la sanzione per il ritardo potrebbe essere applicata nella misura minima soltanto in relazione al mancato pagamento della rata di contributo entro i primi 120 giorni dalla data di scadenza (secondo quanto disposto dall’art. 42, comma 2, lett. a) del D.P.R. n. 380 del 2001); soltanto in seguito allo spirare di tale prima scansione temporale (nel cui ambito soltanto sarebbe legittima l’applicazione della sanzione nella percentuale minima prevista dalla legge nazionale e, ove esistente, dalla legge regionale) divenendo esigibile l’onere per l’Amministrazione di escutere il fideiussore (con la conseguenza che, in difetto, la stessa Amministrazione non avrebbe titolo per sanzionare l’ulteriore ritardo nel pagamento da parte del debitore principale).
Tale soluzione interpretativa è stata ritenuta dall’Adunanza non condivisibile, atteso che la stessa:
“- non risulta fondata su salde basi normative ed anzi si risolve in un’inammissibile disapplicazione delle disposizioni normative nazionali e regionali che, come si è detto, correlano l’applicazione delle sanzioni al manifestarsi del semplice ritardo ovvero dell’omesso pagamento del contributo di costruzione (quali unici presupposti fattuali);
- è in sé non ragionevole, posto che sterilizza il potere sanzionatorio dell’amministrazione proprio in relazione ai ritardi più significativi, cui il legislatore riserva un trattamento sanzionatorio più severo;
- individua un onere di soccorso a carico della Amministrazione, sia pure allo scadere del primo periodo di inadempimento protrattosi per 120 giorni, che non solo non è nella legge ma che, per quanto già detto, non sarebbe neppure correttamente desumibile in applicazione dei principi di buona fede e correttezza che governano le obbligazioni ed i contratti di diritto civile ovvero, per analoghe ragioni, del principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto amministrativo.”
Ed ha, conclusivamente, affermato il seguente principio di diritto:
“Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale”.
4. Tali conclusioni impongono di dare atto della incondivisibilità delle considerazioni che hanno indotto il giudice di prime cure ad accogliere il ricorso presentato dall’odierna appellata.
Appieno inconferente si dimostra, in proposito, il richiamo, da Sun Design operato (anche nella memoria conclusionale depositata il 14 novembre 2020), all’obbligo di correttezza ex art. 1175 c.c.
Come rilevato nell’illustrata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 24 del 2016, “l’applicazione dei canoni civilistici della correttezza e della buona fede nell’adempimento delle obbligazioni ed in sede di esecuzione contrattuale (artt. 1175 e 1375 cod. civ.), ove anche applicati allo speciale rapporto che lega – in posizione non paritetica – l’Amministrazione che rilascia il titolo edilizio ed il privato cittadino (cui viene imposto il pagamento dei relativi oneri) non potrebbe condurre a conclusioni diverse”, atteso che “il mancato pagamento, alla scadenza del termine convenuto, di un’obbligazione portable da eseguirsi al domicilio del creditore … determina ipso facto l’inadempimento del debitore, il quale è costituito in mora senza necessità di intimazione o richiesta fatta per iscritto (cfr. art. 1219 cod.civ.)”: conseguentemente dimostrandosi inesigibile “un onere collaborativo a carico dell’amministrazione creditrice tale per cui la stessa possa essere giuridicamente tenuta a sollecitare il pagamento del credito alla scadenza del termine ovvero ad escutere tempestivamente (e necessariamente) l’obbligazione fideiussoria prestata in suo favore” (in quanto, “anche secondo i canoni civilistici, il creditore non è onerato, e ancor meno obbligato, ad escutere preventivamente il fideiussore prima di agire nei confronti del debitore (salvo che non si rinvenga una clausola contrattuale in tal senso)”.
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