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Friday 14 November 2025 11:34:50

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Abusi edilizi: la sanzione pecuniaria per il “fatto compiuto” o sostituitiva della demolizione

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VII del 13/11/2025 Pres. Marco Lipari - Est. Fabio Franconiero

La Settima Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza depositata in data 13 novembre 2015 ha evidenziato che la”sanzione pecuniaria opera in funzione del recupero del costo di costruzione che a suo tempo si sarebbe dovuto corrispondere per l’incremento del carico urbanistico derivante dalla realizzazione dell’opera edilizia, e dunque della compartecipazione comunale all’incremento di ricchezza con esso ottenuto. La sanzione viene pertanto applicata per il “fatto compiuto” dell’esistenza di una costruzione priva di titolo e va a colpire il «valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite», ai sensi dell’art. 41, comma 2, della legge urbanistica. In termini analoghi si pongono i già citati artt. 33 e 34 del testo unico dell’edilizia, nei quali la sanzione sostitutiva è commisurata, rispettivamente, all’«aumento di valore dell'immobile, conseguente alla realizzazione delle opere» e al «costo di produzione (…) della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire» o al «valore venale», a seconda della destinazione d’uso. Ma rispetto alla prestazione patrimoniale pubblicistica così imposta, costituisce un quid ontologicamente diverso la verifica di conformità urbanistico-edilizia dell’opera stessa, che se svolta in via postuma rispetto alla sua realizzazione ne determina la sanatoria sotto il profilo in questione. In questo diverso caso, ai sensi dell’art. 36, comma 2, del testo unico dell’edilizia, è previsto il pagamento del contributo di costruzione, comprensivo dunque della quota di oneri di urbanizzazione, rispettivamente in misura singola o doppia a seconda dell’ipotesi di permesso di costruire gratuito o oneroso. Come noto, nell’ambito dell’onerosità del permesso di costruire questa diversa voce ha infatti la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sull’area, a causa della consentita attività edificatoria. Essa dunque presuppone che la costruzione realizzata in assenza di titolo sia comunque conforme agli strumenti urbanistici vigenti. In questo caso la disposizione ora citata prevede il pagamento del contributo «a titolo di oblazione», la quale costituisce lo strumento normativamente imposto per la regolarizzazione dell’abusivismo edilizio, ovvero per il rilascio postumo del titolo, quale conseguenza dell’avvenuta verifica di conformità urbanistico-edilizia. Il testuale riferimento all’oblazione denota la natura di illecito e la sua funzione sanzionatoria, la quale è ricavabile dal fatto che il contributo di costruzione a questo titolo dovuto per effetto del rilascio del titolo in sanatoria è doppio rispetto a quello che si sarebbe versato se l’abuso medesimo non fosse stato commesso. A fronte del fatto che secondo la sequenza procedimentale tipica il titolo edilizio avrebbe dovuto dovrebbe precedere la realizzazione dell’opera, se ne ammette un’inversione, attraverso un accertamento a posteriori che le condizioni per il rilascio del titolo erano sussistenti e tuttora lo sono, secondo il principio della doppia conformità, oggi sancito con carattere di generalità dall’art. 36 del testo unico dell’edilizia. 

Per contro, nel diverso caso di sanzione sostitutiva alla demolizione gli oneri inerenti alla costruzione dell’opera e al carico urbanistico così determinatosi trovano il loro fondamento in una costruzione che viene mantenuta malgrado il suo carattere abusivo. L’applicazione della sanzione non implica pertanto alcuna verifica di conformità ai sensi della disposizione del testo unico dell’edilizia da ultimo richiamata e conseguentemente non richiede il pagamento degli oneri di urbanizzazione. 

15. Inoltre, diversamente da quanto suppone il condominio appellante (in memoria conclusionale), la verifica di conformità derivante dalla fiscalizzazione dell’abuso non è ricavabile dall’art. 9-bis del testo unico dell’edilizia, come modificato dal decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica; convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105). Gli assunti si concentrano sulla previsione in base alla quale l’immobile è «legittimato» sul piano urbanistico-edilizio dai seguenti titoli: «rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni»; ed inoltre dal «pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis». 

sennonché, le ipotesi richiamate presuppongono per un verso l’avvenuto pagamento delle sanzioni, laddove ciò pacificamente non è avvenuto, come sopra accerto, per cui va ribadito quanto ivi esposto. Per altro verso, le medesime ipotesi attengono a casi diversi da quelli su cui si controverte: in particolare l’art. 34-ter è relativo a casi particolari di parziale difformità dal titolo; ed ancora gli artt. 36 e 36-bis, rispettivamente relativi all’accertamento di conformità in generale e alla nuova ipotesi di sanatoria relativa a parziali difformità e variazioni essenziali; per quanto riguarda gli artt. 33, 34, 38 si rinvia a quanto sopra esposto; l’art. 37 riguarda invece gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività; infine l’art. 34-bis è relativo alle tolleranze costruttive. Si tratta nel complesso di ipotesi in cui l’effetto di sanatoria è direttamente ascrivibile alla legge, ma in nessuno di essi può essere ricondotto il caso oggetto di controversia, di fabbricato edificato in mancanza di titolo. 

A questo specifico riguardo, è irrilevante il fatto che in origine questo fosse stato rilasciato. A ciò è infatti seguita la revoca da parte dell’amministrazione comunale, sia pure per mancato avvio dei lavori nel termine (6 mesi) previsto dal regolamento edilizio comunale in allora vigente - con effetto dunque di decadenza - come risulta dal contenuto dell’atto (nota del 15 luglio 1969, prot. n. 6240, sopra citata). Come sopra precisato, la sanatoria postula infatti un accerto di conformità urbanistica duplice, relativo non solo all’epoca di realizzazione dell’immobile ma anche in attualità. Infine, come esattamente statuito dalla sentenza di primo grado, il presupposto ora menzionato della conformità urbanistica di un immobile non può essere ricavata dall’avvenuto rilascio per esso della certificazione di abitabilità, la quale secondo il paradigma risalente agli artt. 220 e 221 (oggi abrogati) del testo unico delle leggi sanitarie di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, si sostanzia nell’attestazione dell’idoneità all’uso abitativo di un immobile destinato a questo scopo sotto il profilo igienico-sanitario, senza alcun effetto sul distinto ed autonomo presupposto consistente nella sua conformità urbanistico-edilizia e dunque senza sanatoria sotto questo diverso profilo (in questi termini è la costante giurisprudenza amministrativa, espressa di recente da: Cons. Stato, II, 28 marzo 2024, n. 2951; 8 febbraio 2024, n. 1297; VI, 28 marzo 2025, n. 2603; 13 giugno 2023, n. 5811; 17 ottobre 2022, n. 8811).

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Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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