Sunday 16 July 2017 07:35:18

Giurisprudenza  Pubblico Impiego e Responsabilità Amministrativa

Formazione dei docenti: la sentenza del Consiglio di Stato sulla carta elettronica

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI del 30.6.2017

Nella sentenza del 30 giugno 2017 la Sesta Sezione del Consiglio di Stato rileva che:”– l’art. 1, c. 121 della l. 13 luglio 2015 n. 107, per sostenere la formazione continua dei docenti e valorizzarne le competenze professionali, ha istituito la Carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente di ruolo delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, per un importo di € 500 annui per ciascun anno scolastico che, per legge, non costituisce retribuzione accessoria né reddito imponibile;

– la Carta è utilizzabile «… per l'acquisto di libri e di testi…, di pubblicazioni e di riviste comunque utili all'aggiornamento professionale, per l'acquisto di hardware e software, per l'iscrizione a corsi per attività di aggiornamento e di qualificazione delle competenze professionali…, a corsi di laurea, di laurea magistrale, specialistica o a ciclo unico, inerenti al profilo professionale, ovvero a corsi post lauream o amaster universitari inerenti al profilo professionale, per rappresentazioni teatrali e cinematografiche, per l'ingresso a musei, mostre ed eventi culturali e spettacoli dal vivo, nonché per iniziative coerenti con le attività individuate nell'ambito del piano triennale dell'offerta formativa delle scuole e del Piano nazionale di formazione di cui al comma 124…»;

– con DPCM 21 settembre 2015 n. 32313 son state fissate le modalità di assegnazione e di utilizzo della Carta, individuando (art. 2, c. 1) i relativi destinatari nei «… docenti di ruolo a tempo indeterminato presso le Istituzioni scolastiche statali, sia a tempo pieno che a tempo parziale, compresi i docenti che sono in periodo di formazione e prova…» e precisando altresì che la Carta è «… nominativa, personale e non trasferibile…»;

– il successivo c. 2 ha stabilito inoltre l’assegnazione della Carta, «… nel suo importo massimo complessivo, esclusivamente al personale docente a tempo indeterminato di cui al comma 1…»:

– è successivamente intervenuto il DPCM 28 novembre 2016, che sostituisce il DPCM 23 settembre 2015 (che, però, continua a disciplinare l’erogazione della Carta per l’a.s. 2015/16 e con il quale son state fissate nuove disposizioni sui modi d’acquisizione della Carta stessa, meglio precisandone i destinatari e le procedure per la relativa attivazione, nonché sui controlli, senza modificare i punti salienti della presente controversia;

Rilevato altresì che:

– la prof. * e consorti dichiarano d’esser tutti docenti assunti a tempo determinato in servizio nell’a.s. 2015/16 presso le istituzioni scolastiche statali e, in relazione a tal loro qualifica, essi non han potuto fruire dell’assegnazione di tale Carta;

– sicché la prof. * e consorti hanno impugnato avanti al TAR Lazio, col ricorso n. 15596 del 2016, il citato DPCM e la nota MIUR n. 15219 del 15 ottobre 2015, nella parte in cui specifica che la Carta elettronica del docente sia assegnata ai soli docenti di ruolo e non invece anche ai docenti a tempo determinato;

– in quella sede la prof. * e consorti hanno dedotto in sostanza: a) la natura fondamentale di formazione ed aggiornamento professionale per lo sviluppo della professionalità di tutto il personale docente della scuola, compresi i docenti a termine; b) la funzione strategica a tal fine, in base alla l. 107/2015, della Carta elettronica del docente, espressamente preordinata alla formazione continua; c) la conseguente illegittimità dell’esclusione dei docenti a tempo determinato dalla Carta stessa, in violazione dell’art. 6 del Dlg 6 settembre 2001 n. 368 e della clausola 4 della direttiva n. 1999/70/CE, poiché determina un’ingiustificata discriminazione in danno a tali docenti; d) la doverosità di erogare l’importo della Carta a tutti i docenti, appunto perché è comunque una somma di denaro attribuita in relazione al servizio prestato, dato, questo, non escluso dalla regola per cui tal importo non costituisca retribuzione accessoria, né reddito imponibile; e) la soggezione delle misure volte ad assicurare la formazione professionale ex art. 35 Cost. al principio d’uguaglianza e di parità di trattamento di cui al precedente art. 3;

– l’adito TAR, con sentenza n. 7934 dell’11 luglio 2016, ha respinto interamente e con dovizia di argomenti la pretesa attorea….

Considerato in diritto che:

– l’appello non ha pregio e va disatteso, l’art. 1, commi 121 e ss. della l. 107/2015 e le disposizioni attuative di questi ultimi essendo chiari nell’escludere i docenti a termine dalla fruizione della Carta elettronica del docente di ruolo delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado là prevista, se non in toto, certo non nella misura massima;

– già da questa preliminare precisazione si comprende l’equivoco di fondo su cui si basano le censure attoree, incentrate essenzialmente sull’assunto dell’indebita disparità di trattamento, nei confronti dei docenti non di ruolo e ad onta delle prescrizioni evincibili dal piano triennale della offerta formativa – PTOF e della nota MIUR n. 35 del 7 gennaio 2016 (prescrizioni rivolte a tutti i docenti, di ruolo e non), al pieno accesso alla formazione professionale permanente, inferita dalla mera circostanza che a loro non è stata assegnata detta Carta;

– infatti, la tesi attorea, per vero suggestiva, non tien conto del diverso piano logico-giuridico su cui si muove l’offerta formativa strategica, obbligatoria per tutto il personale del comparto-scuola (al di là, quindi, del tipo di rapporto di lavoro subordinato sussistente in concreto), rispetto a quello, più contenuto e specifico, che governa l’assegnazione, gli scopi e la dotazione finanziaria della Carta stessa;

– in particolare, la formazione obbligatoria permanente e strutturale in servizio, oltre ad esser un obiettivo strategico irrinunciabile del MIUR, è sempre connessa alla funzione docente e rappresenta un fattore decisivo per la qualificazione di ogni sistema educativo e per la crescita professionale di chi in esso opera;

– rettamente il TAR, con articolati argomenti, ha precisato come nella nota MIUR n. 35/2016 si sottolinei il nuovo modello di formazione che il relativo piano nazionale intende attuare, ossia il superamento del sistema solo basato sulle “conferenze” (ove i docenti sono di fatto meri recettori di lezioni impartite loro da altri per un certo numero di ore in presenza) mercé altri metodi per il loro diretto coinvolgimento, il quale s’invera, con strumenti in varia guisa tra loro interrelati, in attività in presenza, studio personale, altre forme di riflessione e di documentazione e, quel che più rileva, nella rielaborazione e rendicontazione degli apprendimenti realizzati, tant’è che gli atti inerenti agli esiti formativi creerà il portfolio delle competenze di ciascun docente e che si arricchirà nel triennio mediante il piano formativo d’istituto e quello nazionale;

– sicché la formazione è un diritto-dovere di tutto il personale scolastico, che sotto il profilo macro-organizzativo s’invera nel PTOF ex art. 1, c. 124 della l. 107/2015 e, nei confronti di tutti e di ciascun lavoratore della scuola, è garantito dal contenuto del piano stesso in base alle modalità ed ai criteri indicati nella nota MIUR n. 35/2016, sì da realizzare, anche nel nuovo ordinamento e seppur con approcci multifunzionali, quanto prescrivono gli artt. 63 e 64 del CCNL del comparto scuola;

– l’ordinamento, nel porre strumenti diversificati per la formazione, pone altresì un ulteriore onere di formazione rispetto al PTOF, lasciata all’autonoma scelta dell’interessato e che s’affianca ma si distingue dal PTOF e dal PNAF in base al ripetuto art. 1, c. 121, II per. («…per iniziative coerenti con le attività individuate nell'ambito del piano triennale dell'offerta formativa… e del Piano… di formazione…»), per i soli docenti di ruolo (con rapporto a tempo indeterminato), con lo strumento della Carta elettronica del docente;

– mentre con quest’ultima si vuol riconoscere ed incentivare la libera iniziativa dei docenti pur nel solo ambito culturale e professionale utile ad arricchire i loro saperi e competenze (insomma, una maggior qualità dell’insegnamento), con i piani formativi le istituzioni scolastiche pubbliche sono messe in condizione di progettare ed attuare le metodiche formative più acconce;

– pertanto gli obblighi di formazione recati dal PTOF sono sì complementari, nel senso che essi si inverano in regole dirette ed inderogabili verso tutto il personale, ma non anche coincidenti con la autonomia formativa sottesa all’uso della Carta elettronica del docente;

– infatti le regole della formazione generale non sono ordini su come tutti e ciascun docente debba gestire la Carta, ma rispondono a criteri di reciproca autonomia e di sussidiarietà verticale, al più costituendo indirizzi su come e verso quali obiettivi ciascun docente possa orientare la sua domanda formativa autonoma;

– è questo, p. es., il caso, ben spiegato dagli appellanti nella loro memoria di replica, laddove il PTOF indichi al docente l’alternativa tra metodologie didattiche di insegnamento-apprendimento individuate dal collegio dei docenti e quelle orientate all’uso delle nuove tecnologie applicate alla didattica ed il docente usi, in tutto o in parte, l’importo della Carta per liberamente acquistare da enti accreditati terzi un corso avente ad oggetto il potenziamento dell’innovazione didattica mercé l’uso delle tecnologie informatiche;

– appunto per questo, formazione generale e Carta hanno parimenti diversi destinatari, senza che ciò implichi, grazie alla diversa funzione svolta da siffatti due istituti, discriminazioni in capo a taluni lavoratori rispetto agli altri solo a causa del differente regime, a termine anziché di ruolo, del loro rapporto d’impiego pur nell’ambito dell’unitario servizio scolastico pubblico;

Considerato allora che:

– malamente sono invocati nella specie la claus. 4), § 1) di non discriminazione recata dall’accordo-quadro del 18 marzo 1999 (poi trasfuso nella dir. n. 1999/70/CE), o l’art. 6 del Dlg 368/2001 (di attuazione della cl. 4, § 1, ma oggidì sostituito dall’art. 25 del Dlg 15 giugno 2015 n. 81), norma, quest’ultima, non applicabile tal quale al personale docente non di ruolo, come al riguardo stabilisce il successivo art. 10, c. 4-bis, inserito dall’art. 9, c. 18 del DL 13 maggio 2011 n. 70 (conv. modif. dalla l. 12 luglio 2011 n. 106) e s.m.i.;

– per vero e quantunque dette eccezioni siano non riferibili ad ogni norma o principio enunciati dal Dlg 368/2001, bensì solo a quelle incompatibili con il vigente sistema di reclutamento del personale scolastico, al solo personale docente di ruolo, a cagione della continuità del delicato impegno nella funzione didattica e nella pianificazione dell’offerta formativa, è richiesto uno sforzo aggiuntivo di formazione sì autonomo, seppur complementare e congruente col PTOF;

– non irrazionale o sproporzionata è la scelta del legislatore ordinario, a fronte di tali maggiori obblighi, di fornire ai docenti stessi, con uso di risorse a carico del Tesoro dello Stato, lo strumento formativo della Carta elettronica, idonea a contemperare detto maggior sforzo del lavoratore con la sua facoltà di scegliere, nei limiti della dotazione, metodi e tempi della formazione aggiuntiva;

– è di tutta evidenza la non comparabilità di tal vicenda, peculiare ed aggiuntiva, rispetto ai metodi della formazione permanente offerta, in adempimento degli obblighi datoriali di legge, dalla P.A. scolastica a tutti i suoi lavoratori e ciò per un duplice ordine di ragioni;

– per un verso, già il TAR ha abbondantemente chiarito come, non costituendo ogni condizione di impiego un presupposto per la sicura e la piena applicazione del citato accordo-quadro, non può rappresentare una di siffatte condizioni la mera erogazione dell’ importo recata di anno in anno dalla Carta elettronica;

– infatti, detto importo è non già un vero e proprio trattamento retributivo, ma la rappresentazione pro capite dell’investimento aggiuntivo che la P.A. datrice di lavoro ha fatto, in campo formativo, tenendo conto che la stabilità della funzione educativa connessa al rapporto di lavoro di ruolo rende, con ragionevolmente alta probabilità, l’investimento stesso produttivo nel medio-lungo periodo, in quanto, bene lo dice il Ministero intimato resistendo nel presente giudizio, per poter impiegare le risorse pubbliche nel modo più efficiente nella formazione aggiuntiva, occorre che il docente, su cui detta P.A. investe, costituisca per un tempo ragionevolmente lungo una risorsa in miglioramento continuo per il sistema scolastico;

– per altro verso —e fermo restando che il predetto investimento costituisce un’evidente scelta di politica sociale, che disincentiva il c.d. “precariato storico”—, per i docenti a tempo determinato l’obbligo datoriale di formazione è nel senso che soltanto per quanto possibile, cioè solo coeteris paribus, se ne deve agevolare l’accesso paritario alle opportunità formative ed il PTOF ha proprio questo compito, quello di offrire queste ultime, nei limiti della durata del rapporto, pure ai predetti docenti;

– non v’è perciò alcuna incompatibilità dell’art. 1, c. 121 della l. 107/2015 con il diritto UE e, non essendovi dubbi di interpretazione al riguardo, nemmeno serve il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, pur invocato dagli appellanti;

– il duplice regime della formazione e la diversificazione della platea dei destinatari della Carta elettronica sono i dati che integrano le c.d. “ragioni oggettive” in virtù delle quali la claus. 4) del citato accordo-quadro e la dir. n. 1999/70/CE rendono ammissibili (e, nella specie, ben ragionevoli e proporzionate allo scopo del finanziamento pubblico) le differenze di disciplina connesse alla natura del rapporto a termine;

– in particolare, il fine specificamente non retributivo della Carta elettronica del docente non ne consente l’assunzione nella nozione giuridica di «condizioni di impiego», soltanto in presenza delle quali è sancita l’uguaglianza retributiva tra docenti a tempo determinato e quelli di ruolo, la quale impone il pari trattamento pure per i benefici reddituali diversi dal compenso solo pecuniario;

– né vale far riferimento, nel caso in esame, a quell’approccio "sostanziale", adoperato dalla recente giurisprudenza della CGUE per individuare le c.d. “ragioni oggettive” che giustificano una maggior flessibilità nelle assunzioni del personale docente ed in virtù del quale non basta una norma di legge a fondare un trattamento differente, ma occorrono condizioni essenzialmente orientate a soddisfare esigenze temporanee della P.A. datrice di lavoro;

– invero gli appellanti non considerano come proprio le loro assunzioni temporanee rispondono non già a carenze strutturali degli organici di ruolo, dall’a.s. 2016/17 rideterminati su base regionale con riguardo al «… numero delle classi, per i posti comuni, e sulla base del numero degli alunni, per i posti del potenziamento…» (art. 1, commi 64 e 65 della l. 107/2015) ed alla dotazione organica di cui al successivo c. 201, ma alla sfasatura temporale tra le procedure normali di reclutamento del personale docente ex art. 400 del Dlg 16 aprile 1994 n. 297 o nelle tre forme ancora vigenti e con le modalità di cui all’art. 1, commi 109 e ss. della medesima legge n. 107, da un lato e la necessaria indefettibilità della funzione docente senza soluzione di continuità durante ciascun anno scolastico, dall’altro lato;

– in particolare, non va confusa l’inderogabilità del servizio, che si protrae da un anno scolastico ai successivi e che permane stabile fintanto che perduri la domanda scolastica in una certa area e non vi siano ragioni organizzative per diversificare l’offerta, con la “stabilità” soltanto fattuali, perlopiù dovute a congiunture economiche sfavorevoli o a vischiosità di comportamenti, di rapporti a tempo determinato che si rinnovano di anno in anno;

– invero, quel che rileva è se ed in qual misura resti attuale l’esigenza del servizio, non già se una platea più o meno ampia di docenti, per le ragioni più disparate, si ritrovi a sommare rapporti a termine in un arco di tempo più o meno lungo, ché, al di là di reclutamenti straordinari, di per sé tali vicende non giustificano deroghe al pubblico concorso per l’accesso diretto a pubblici impieghi;

– come si vede, è proprio il sistema normativo vigente, dopo la riforma ex l. 107/2015, a dar idonea contezza delle ragioni oggettive, dianzi compendiate con specifico riguardo alla delimitazione della platea degli assegnatari della Carta elettronica, delle obiettive ragioni sull’irriducibilità, per taluni e non irrilevanti versi, della posizione giuridica e funzionale dei docenti con rapporto a termine a quella dei docenti di ruolo, per cui le differenze tra loro sono definite a priori e non in base a regole meramente formali o soltanto di natura finanziaria (e, come tali, tendenzialmente discriminatorie);

– sfugge allora al Collegio in che cosa mai le incentivazioni, che il dirigente scolastico assegna ai sensi dell’art. 1, commi 127 e 128 della l. 107/2015 e che è espressamente definita qual retribuzione accessoria, siano paragonabili al regime della Carta elettronica, che è definita in altro modo ed il cui scopo è non già di premiare il merito di tutti i docenti che si siano distinti (dunque, pure quelli con rapporto a termine), bensì di agevolare l’accesso alla formazione complementare;

– ancor più pretestuoso s’appalesa il richiamo attoreo, peraltro nuovo in appello, all’accordo sulla mobilità, laddove riconosce il servizio pre-ruolo, trattandosi d’una scelta dettata, più che per attuare il principio di non discriminazione, economica e normativa, del personale a tempo determinato, ad agevolare quello in servizio di ruolo;

Considerato in definitiva che:

– l’appello non è meritevole d’accoglimento, quantunque la novità e la delicatezza delle questioni trattate giustifichino la compensazione integrale delle spese di lite"...

 

 

 

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

 

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