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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 Cod. proc. amm.

sul ricorso numero di registro generale *del 2014, proposto da

Ministero per i beni e le attività culturali, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Paesaggio Per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico della Calabria;

contro

Siclari Domenico e Masucci Francesco, rappresentati e difesi dall'avv. Domenico Doldo, con domicilio eletto presso l’avv. Alberto Panuccio in Roma, via Sistina, 121;

Calluzzo Orazio;

nei confronti di

Provincia di Reggio Calabria; 

per la riforma della sentenza del T.A.R. CALABRIA - SEZ. STACCATA DI REGGIO CALABRIA, n.00456/2013, resa tra le parti, concernente annullamento di autorizzazione paesaggistica, rilasciata su un piano di lottizzazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Domenico Siclari e di Francesco Masucci;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2014 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Spina e l’avv. Bruno Tabili per delega dell'avvocato Doldo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 Cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 456/13 del 2 luglio 2013 è stato accolto il ricorso proposto dai signori Domenico Siclari, Orazio Galuzzo e Francesco Masucci avverso il provvedimento n. 388 in data 1 marzo 2001, con cui il Ministero per i beni e le attività culturali aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica della Provincia, riferita ad un piano di lottizzazione denominato “Arangea Garden”. Nella citata sentenza si esprimeva l’avviso che l’atto in questione fosse formulato in termini tali da rendere il sito “di fatto inedificabile”, senza lasciare alcuno spazio per rivedere, eventualmente, “le caratteristiche costruttive plano-volumetriche del progetto”, nonché possibili “metodi di mitigazione nell’inserimento nel paesaggio” delle costruzioni, con ulteriore fondatezza della censura di disparità di trattamento, insistendo sull’area altre lottizzazioni; sarebbe stato “punto di forza” e non limite del nulla osta successivamente annullato, inoltre, il riferimento dell’assenso ad una fase di definizione dell’intervento soltanto preliminare, con successiva necessità di nuova autorizzazione paesaggistica per i singoli edifici.

Avverso la predetta sentenza è stato proposto l’atto di appello in esame (n. 1657/14, notificato il 17 febbraio 2014), al fine di ribadire l’illegittimità dell’autorizzazione provinciale annullata, per violazione o falsa applicazione degli articoli 145, 146 e 151 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (allora vigenti) non emergendo dalla motivazione dell’atto la “necessaria valutazione della compatibilità con i valori specifici tutelati dal vincolo, che formano le caratteristiche proprie del pregio di quel paesaggio protetto, non venendo, in fin dei conti, spiegato in che modo l’intervento si integra positivamente all’interno del contesto tutelato”. Il provvedimento ministeriale, in altre parole, sarebbe stato legittimo in quanto “giustificato dal corretto riscontro dell’eccesso di potere….per carenza di motivazione”, non incidendo al riguardo una situazione paesaggistica già compromessa per preesistenti realizzazioni e dovendosi comunque impedire ulteriori deturpazioni dell’ambito protetto.

I signori Domenico Siclari e Francesco Masucci, costituitisi in giudizio, ribadivano gli originari motivi di gravame, anche per quanto riguarda le censure di violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e di inosservanza del termine di 60 giorni, di cui all’art. 82, comma 9, del d.P.R. n. 616 del 1977.

Premesso quanto sopra – e ravvisati i presupposti applicativi dell’art. 60 Cod. proc. amm., per la definizione del giudizio in esito all’udienza cautelare, previo rituale avviso alle parti costituite – il Collegio ritiene che l’appello meriti accoglimento.

Infondate appaiono, in primo luogo, le eccezioni preliminari degli appellati, in quanto la comunicazione di avvio del sub-procedimento di cui trattasi, nella fattispecie concluso con l’atto di annullamento impugnato, risulta effettuata mediante inoltro ai soggetti interessati, in data 1 marzo 2001, di copia dell’atto di trasmissione alla Soprintendenza dell’autorizzazione provinciale, con successivo invio alla stessa Soprintendenza in data 1 marzo 2002, da parte degli attuali appellati, di documentazione integrativa (relazione tecnica sui materiali di finitura e ricostruzione computerizzata dell’assetto dei luoghi, prima e, virtualmente, dopo la realizzazione dell’intervento). Alla data di inoltro alla Soprintendenza di Napoli della predetta autorizzazione, in effetti, la fattispecie era regolata dall’art. 151 (Alterazione dello stato dei luoghi), comma 4, d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali); non era dunque ancora vigente l’art. 159, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), poi modificato dall’art. 26 del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157, a sua volta integrato e modificato dall’art. 2 del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 e dall’art..4-quinquies del d.-l. 3 giugno 2008, n. 97, convertito con modificazioni, dalla l. 2 agosto 2008, n. 129, che sancisce tale modalità di comunicazione.

Solo con detta successiva previsione di legge, infatti, sono stati composti i diversi orientamenti emersi in ordine all’applicabilità dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento – disciplinato dall’art. 7 della legge n. 241 del 1990 – al predetto sub-procedimento, in ordine alle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dall’ente territoriale. Nella precedente situazione di assenza di specificazioni normative, la giurisprudenza si era in prevalenza orientata nel senso di ritenere sussistente l’obbligo di comunicazione di avvio in rapporto alla procedura in questione, quale modalità dialettica di esercizio della funzione amministrativa, per finalità trasparenza nei rapporti tra cittadini e autorità (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, VI, 3 febbraio 2004, n. 342, 25 marzo 2004, n. 1626, 14 gennaio 2003, n. 119, 2 settembre 2003, n. 4866).

Tale orientamento, tuttavia, fu superato dall’espressa abrogazione normativa dell’obbligo di cui si discute, in base al rinvio operato dall’art. 4 del d.m. 13 giugno 1994, n. 495 (regolamento contenente disposizioni attuative della legge n. 241/90), comma 1-bis, aggiunto dal d.m. 19 giugno 2002, n. 165, al qui rammentato art. 151 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (cfr. anche Cons. Stato, VI, 1 luglio 2003, n. 2835). La disposizione introdotta dall’art. 2 del citato d.m. n. 165 del 2002 (divenuta art. 1-bis del regolamento attuativo degli articoli 2 e 4 della legge n. 241 del 1990, emanato con d.m. n. 495 del 1994) disponeva a sua volta – evidentemente: dalla data di entrata in vigore della norma stessa – che la comunicazione di avvio del procedimento non fosse dovuta, da parte del relativo funzionario responsabile, “per i procedimenti avviati ad istanza di parte e, in particolare, per quelli disciplinati dagli articoli 21, 22, 23, 24, 25, 26, 35, 41, 43, 50, 51, 53, 55, 56,59,66. 68, 69, 72, 86, 102, 107, 108, 109, 113, 114, 151, 154 e 147 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490” (ovvero del detto Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, che appunto nell’art. 151 disciplinava l’invio delle autorizzazioni paesaggistiche alla competente Soprintendenza, con facoltà di annullamento delle medesime autorizzazioni, da parte del Ministero, entro sessanta giorni).

Nel caso di specie – pur risultando l’autorizzazione di cui trattasi emessa prima dell’abrogazione, disposta col citato decreto ministeriale del 2002 – può ritenersi che le modalità di comunicazione, successivamente previste in modo espresso dal citato d.lgs. n. 42 del 2004, risultassero comunque, già in precedenza, di fatto satisfattive delle finalità perseguite dalla disciplina generale, contenuta nell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, consentendo agli interessati di conoscere l’avvio della procedura di cui trattasi, disciplinata dalla legge circa i relativi tempi di svolgimento ed il possibile esito, con facoltà di regolarsi al riguardo.

Quanto al termine di sessanta giorni, previsto per l’esercizio della potestà di annullamento in questione (la cui natura ed ampiezza vengono di seguito illustrate), è noto che tale termine, benché perentorio (Cons. Stato, VI, 12 agosto 2002, n. 4182 e 3 febbraio 2000, n. 629) possa venire interrotto in caso di manifestate esigenze istruttorie, per incompletezza della documentazione trasmessa, con nuova decorrenza dello stesso dall’acquisizione completa dei chiarimenti richiesti e conclusiva necessità che, prima della relativa scadenza, abbia luogo anche soltanto l’adozione, non anche la comunicazione agli interessati, dell’eventuale annullamento (giurisprudenza pacifica: cfr., fra le tante, Cons. Stato, VI, 11 agosto 2000, n. 4465, 24 maggio 2000, n. 3010, 8 marzo 2000, n. 1162, 17 febbraio 2000, n. 885;. III, 20 settembre 2007, n. 41078).

Nella fattispecie, non è contestato che gli attuali appellati abbiano trasmesso la documentazione integrativa in precedenza specificata – su richiesta dell’Amministrazione attualmente appellante – in data 1 marzo 2002 e che tale documentazione sia pervenuta, come riportato nell’atto di annullamento impugnato, il 6 marzo 2002, con conseguente tempestività dell’annullamento ministeriale del 3 maggio 2002.

Quanto al merito del giudizio, deve essere sottolineato – sulla base di ampia e consolidata giurisprudenza – come sia affidata alla Soprintendenza una compiuta valutazione di legittimità, anche sotto il profilo del ponderato bilanciamento degli interessi tutelati, quale espressione di un potere non di mero controllo formale, ma di vera e propria attiva cogestione del vincolo, funzionale all’“estrema difesa” dello stesso (Corte cost., 27 giugno 1986, n. 151; 18 ottobre 1996, n. 341; 25 ottobre 2000, n. 437), con conseguente riferibilità dell’eventuale annullamento dell’autorizzazione paesaggistica a qualsiasi vizio di legittimità, ivi compreso l’eccesso di potere in ogni figura sintomatica (sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta: cfr. in tal senso Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9, nonché, fra le tante, Cons. Stato, VI, 25 marzo 2009, n. 1786 e 3557, 11 giugno 2012, n. 3401, 23 febbraio 2010, n. 1070, 21 settembre 2011, n. 5292; Cons. Stato, V, 3 dicembre 2010, n.8411).

Nella situazione in esame, l’atto di annullamento della Soprintendenza appare saldamente e coerentemente motivato in fatto e in diritto, in quanto richiama il vincolo di “notevole interesse pubblico” – gravante sull’area a norma delle legge 29 giugno 1939, n. 1497, “giusto decreto ministeriale del 10/2/1976, pubblicato nella G.U. n. 104 del 21.4.1978” – rilevando poi (in termini conformi a giurisprudenza consolidata) come anche la presenza di “gravi e pesanti alterazioni, dovute a vari fenomeni di antropizzazione ed interventi architettonici, succedutisi nel corso degli anni” non escluda la tutela dei valori paesaggistici, nel caso di specie, peraltro, in presenza di ancora “notevolissimi e suggestivi valori estetici…considerato che il territorio in oggetto è caratterizzato da dorsali collinari, che costituiscono porzioni di paesaggio, visibili da punti significativi di osservazione anche lontani”.

In tale contesto non si riteneva corretta un’autorizzazione, come quella rilasciata, del tutto generica e a carattere preliminare, che rimetteva a successive valutazioni l’impatto delle singole progettazioni edificatorie, senza consentire al momento di conoscere “le reali ed effettive trasformazioni fisiche del territorio”, pur essendo evidente “la pesante incidenza” di manufatti, comportanti un “carico edilizio accentuato” sul territorio stesso e senza adeguata motivazione, da parte della Provincia, delle “imprescindibili esigenze di tutela e conservazione dei valori paesistici tutelati”, tanto da comportare “obiettiva deroga al vincolo stesso”.

Le ragioni sopra sintetizzate debbono essere raffrontate con quelle esposte nell’autorizzazione annullata, in cui si escludeva l’alterazione dell’” attuale valore paesaggistico dei luoghi….per la modesta consistenza dell’intervento da realizzare”. Tale valutazione – benchè corredata da ulteriori considerazioni, circa l’utilizzo dei materiali da impiegare ed il “rispetto di forme consolidate del paesaggio” – non appare congrua in rapporto alla realizzazione di ben diciotto abitazioni, con cubatura totale di 12.000 mc – per un insediamento ipotizzato di circa centoventi abitanti – con le necessarie opere di urbanizzazione primaria. Di fatto, le proiezioni grafiche della progettazione mostrano la preordinata, totale copertura con edifici e infrastrutture di una residua area verde: area che, sebbene non sottoposta a un vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta, resta da sottoporre comunque ad accurato ed autonomo vaglio di compatibilità - da effettuare in sede di autrorizzazione paesaggistica - al fine di assentire una trasformazione edificatoria, il più possibile rispettosa dei valori paesaggistici protetti dal vincolo.

E’ opportuno sottolineare, a tale riguardo, come l’autonomia delle valutazioni di ordine paesaggistico, rispetto alla pianificazione urbanistica, debba ritenersi rispondente non solo all’oggi vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), ma anche – per quanto qui interessa – al precedente Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali (d.lgs. n. 490 del 1999: cfr., in particolare, art. 150), in considerazione della distinzione – direttamente riconducibile alla Costituzione e in particolare all’art. 9 – fra tutela del paesaggio ed urbanistica (cfr. in tal senso Cons. Stato, VI, 20 dicembre 2004, n. 8142 e 25 febbraio 2013, n. 1117).

Nel caso di specie, il Collegio rileva come dall’autorizzazione annullata non emergesse un compiuto apprezzamento della situazione di fatto e dell’esigenza di evitare la (ulteriore) compromissione dell’area protetta, nei limiti dei parametri emergenti dalla pianificazione d’uso del territorio a carattere generale: limiti che non risultano specificati e, comunque, implicanti un’approvazione dello strumento urbanistico attuativo non generica, ma preceduta da puntuale valutazione delle edificazioni da assentire e delle eventuali prescrizioni, in modo tale da assicurare il minimo possibile impatto delle edificazioni stesse sul paesaggio, sotto il profilo sia delle caratteristiche generali dell’intervento che delle singole costruzioni.

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, con le conseguenze precisate in dispositivo. Le spese giudiziali – da porre a carico della parte soccombente – vengono liquidate nella misura di €. 5.000,00 (euro cinquemila/00) per i due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado. Condanna la parte appellata al pagamento delle spese giudiziali, nella misura di €. 5.000,00 (euro cinquemila) per i due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)