Sunday 22 May 2016 10:49:28

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Espropriazioni: il provvedimento ex art. 42 bis del TUE

segnalazione della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 12.5.2016 n. 1910

Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1910 del 12.5.2016 ha affermato che "il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione di questo plesso giurisdizionale amministrativo (quanto alla contestazione del valore del fondo, cui ragguagliare l’indennizzo ex art. 42 bis del dPR n. 327/2001, del danno discendente dal deprezzamento alle aree residue, e della somma dovuta a titolo di ristoro del periodo di occupazione illegittima) ed in parte infondato (laddove teso a contestare la possibilità per l’Amministrazione di emettere il decreto ex art. 42 bis del dPR n. 327/2001 e laddove sostiene che esso sia nullo per violazione del giudicato in quanto emesso soltanto per una parte delle aree illegittimamente occupate). In via preliminare il Collegio evidenzia infatti che appare incontestabile la non spettanza della giurisdizione a questo Plesso giurisdizionale, ex art. 9 del cpa, con riguardo alle domande investenti l’esatta quantificazione dell’indennizzo in relazione al valore venale da attribuire al fondo, il danno da deprezzamento delle aree residue, nonché in ordine alla somma da corrispondere a titolo di pregressa occupazione abusiva (in quanto il comma 3 dell’art. 42 bis del dPR n. 327/2001 stabilisce che detta somma vada determinata in relazione al valore venale del fondo corrispondente all’indennizzo). Invero il Collegio condivide in proposito i recenti arresti dalla giurisprudenza della Corte regolatrice della giurisdizione (Sezioni unite civili Ordinanza 29 ottobre 2015, n. 22096) e della giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 19/10/2015, n. 4777) che affermano che il ristoro previsto dall'art. 42 bis del t.u. espropr. configura un indennizzo da atto lecito, sicché le controversie inerenti alla sua quantificazione devono essere devolute alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell'art. 133, lett. g), c. proc. amm. La richiamata decisione del Giudice regolatore della giurisdizione, in particolare, dopo avere richiamato la sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 30 aprile 2015 ha tratto le mosse dal seguente presupposto “classificatorio” : “che la complessiva disciplina di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis consente di prefigurare - in prima approssimazione e senza pretesa di completezza - quantomeno due grandi categorie di controversie, a seconda che il loro oggetto sia costituito dalla denuncia di illegittimità del "provvedimento di acquisizione" (ad esempio, per incompetenza o per vizi di motivazione del provvedimento: commi 4 e 5) e dalla eventuale consequenziale richiesta di risarcimento del danno (artt. 7 e 30 cod. proc. amm.), oppure dalla domanda di "determinazione" (ad esempio, controversia sul quantum) o di "corresponsione" (ad esempio, controversia per omesso o ritardato pagamento) "delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa": in linea di massima ed in stretta applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. g), cod. proc. amm. e del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53 - è del tutto evidente che la prima categoria di controversie deve ritenersi attribuita alla giurisdizione del Giudice amministrativo, mentre la seconda deve ritenersi attribuita alla giurisdizione del Giudice ordinario;”. Non intende negare, il Collegio, che in via di principio, si potrebbero porre problematiche interferenziali laddove il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione si innesti su (e sia conseguente a) una precedente decisione del giudice amministrativo che abbia specificatamente dettato i criteri per quantificare il valore venale del fondo (dato economico, questo, cui, come è noto, si deve rapportare sia la “posta” risarcitoria da occupazione illegittima, che quella “indennitaria” in ipotesi di emissione del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione). In simile ipotesi, laddove si lamenti che l’amministrazione, nell’emettere il provvedimento ex art. 42 bis del TUEspropriazione si sia discostata dalla specifica indicazione valoriale scolpita nella decisione giudiziale, effettivamente si potrebbe in teoria sostenere che la successiva vicenda processuale concerna il doveroso controllo in sede di ottemperanza di decisioni regiudicate nell’ambito delle quali erano state indicate dal Giudice della cognizione le coordinate cui l’amministrazione intimata avrebbe dovuto attenersi anche laddove avesse ritenuto di emettere il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione. Senonchè è superfluo interrogarsi su tale evenienza, in quanto ciò non è avvenuto nel caso di specie, poiché sia in primo che in secondo grado le sentenze cognitorie del Tar e di questo Consiglio di Stato surrichiamate: a) si sono limitate a precisare che se l’amministrazione non avesse optato per la restituzione del bene previa rimessione in pristino avrebbe dovuto ex art. 34 del cpa raggiungere un accordo con parte odierna ricorrente in ottemperanza al fine di quantificare il valore venale del bene; b)in nessuna delle dette pronunce si affronta “in positivo” la questione della determinazione del valore venale suddetto ed in particolare: I) il Tar, in primo grado, aveva precisato che “il prezzo da corrispondere quale corrispettivo della vendita dovrà essere determinato con riferimento a quello individuato in sede di componimento amichevole di cui alla minuta del 27 aprile 2004, prezzo che andrà opportunamente rivalutato atteso il tempo trascorso.”; II)in appello, tale “determinazione” comunque generica, è stata riformata, ed è stato stabilito (capi da 6.1. a 6.3. della ottemperanda decisione )che “le Amministrazioni intimate e condannate in solido, ai sensi dell’art.34 del c.p.a., laddove non ritenessero praticabile la restituzione dei terreni, dovranno raggiungere con parte appellata un accordo avente ad oggetto la cessione volontaria delle aree. Il prezzo da corrispondere quale corrispettivo della vendita dovrà essere determinato con riferimento alla disposizione di cui all’art. 42 bis del TU Espropriazione oltre agli accessori di legge e gli ulteriori danni, secondo i medesimi parametri.”. Come è agevole riscontrare, quindi, nella ottemperanda decisione si è “espunto” un possibile parametro, e ci si è limitati a richiamare la prescrizione di legge in ordine alla corresponsione del valore venale del fondo. Ciò implica, all’evidenza, la non interferenza del giudicato formatosi con la questione relativa alla determinazione dell’indennizzo e l’attualità dell’insegnamento delle Sezioni Unite secondo cui, una volta che l’Amministrazione decida di optare per la emissione del provvedimento di acquisizione sanante (come nel caso di specie) le controversie sull’indennizzo ivi determinato non pertengono a questo Plesso giurisdizionale. Nella propria memoria di replica la parte ricorrente in ottemperanza contesta che l’Amministrazione potesse (a cagione dell’intervenuto giudicato) esperire la procedura ex art. 42 bis del TU Espropriazione, contesta che in simile ipotesi possa ravvisarsi alcun difetto di giurisdizione, e denuncia la dilatorietà di tale iniziativa intrapresa dall’Amministrazione. In contrario senso rileva il Collegio che: a) la tesi della non esperibilità della procedura ex art. 42 bis del TU Espropriazione è infondata: I)in diritto: tale potere discende da prescrizione di legge, e potrebbe essere impedito soltanto per eventuale decadenza in cui fosse incorsa l’Amministrazione, ovvero (secondo parte della dottrina) per prescrizione impeditiva eventualmente contenuta in sentenza regiudicata in via espressa (e non quindi, soltanto laddove una sentenza non contempli tale potere); la ottemperanza sentenza della Sezione non contiene però alcuna espressa preclusione; II)in fatto: la ottemperanda sentenza della Sezione, contrariamente a quanto sostenutosi nella memoria di replica, ha espressamente (e più volte) riconosciuto tale potere in capo all’Amministrazione (capo 5.2. “Parte appellante potrebbe esperire la procedura ex art. 42 bis del TU: e mercé quest’ultima, tutte le “preoccupazioni” da essa manifestate non avrebbero ragione d’essere.” ; “Quanto alle modalità concrete di adempimento di questo incombente, ai sensi dell’art. 34 del c.p.a., laddove non ritenesse praticabile la restituzione dei terreni, l’intimata dovrà raggiungere un accordo con gli originari ricorrenti, avente ad oggetto la cessione volontaria delle aree e/o esperire la procedura ex art. 42 bis del TU Espropriazioni.”; “Neppure appare avere senso compiuto lamentarsi della statuizione del Tar ed ipotizzare (infondatamente) che l’obbligo di restituzione/riduzione in pristino non operi per le c.d. “opere strategiche nazionali”: ciò sia perché l’appellante - si ripete - avrebbe la possibilità di esperire la procedura ex art. 42 bis, sia perché la Corte Europea, nel bandire dal sistema l’accessione invertita, impone -senza fare alcuna differenza in ordine alla tipologia dell’opera illegittimamente edificata- che si risarcisca il proprietario ovvero che si restituisca il fondo, previa riduzione in pristino.”; b)la spettanza della giurisdizione al GO, in simile ipotesi è incontestabile ed il Collegio ha prima chiarito la ragione della condivisione di tale orientamento di cui alla Ordinanza 29 ottobre 2015, n. 22096 delle Sezioni unite civili della Suprema Corte di Cassazione e di cui alla decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 19/10/2015, n. 4777; b1) essa, poi, costituisce unico approdo possibile, tenuto conto del dictum della Corte Costituzionale, reso con la sentenza n. 71/2015 (si veda in particolare il passaggio al punto 5.3. 1 (“5.3.1. - L'eccezione non è fondata.Il regolamento di giurisdizione è stato proposto - proprio dal Comune resistente - perché il privato ha comunque chiesto anche la rideterminazione dell'indennizzo, esattamente in forza dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni, entrato in vigore nelle more del giudizio. Come evidenziato nell'ordinanza di rimessione, ne risulta che se la norma censurata fosse dichiarata incostituzionale, il ristoro economico sarebbe assoggettato al regime del risarcimento ex art. 2043 cod. civ., a prescindere dal riconoscimento del diritto alla restituzione del bene.In altri termini, la rilevanza della questione emerge dal fatto che se la questione di legittimità costituzionale fosse accolta, il giudizio rimarrebbe incardinato innanzi al giudice amministrativo, investito della domanda di rideterminazione del ristoro economico, che acquisterebbe natura risarcitoria; se essa fosse rigettata, ne deriverebbe invece la traslatio iudicii innanzi al giudice ordinario, per i profili di quantificazione dell'indennizzo previsto dall'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni”); c)quanto alla contestata dilatorietà della iniziativa assunta dall’Amministrazione mercè l’emissione del decreto acquisitivo, si osserva che a fronte di un potere attribuito ex lege, non pare che simile profilo possa portare ad alcun giudizio di illegittimità nell’an dell’operato dell’Amministrazione: il Collegio ha ben chiari gli inconvenienti cui l’odierna parte ricorrente può andare incontro (non ultimo, quello di dovere iniziare un nuovo giudizio innanzi al GO); ma ciò non permette di dichiarare illegittima la condotta dell’Amministrazione che si è attenuta ad una facoltà concessagli dall’ordinamento né di ravvisare alcun “abuso del diritto”. Va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione quanto a tale porzione del petitum (contestazione del valore venale impresso al fondo) e la incontestabilità nell’an del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione quanto al profilo sopra indicato. Come avvertito in premessa, il difetto di giurisdizione riguarda anche la porzione connessa, seppur distinta, del petitum relativa alla omessa liquidazione del danno da “deprezzamento” sulle aree residue. Si rileva in proposito che - sebbene né il giudizio di primo grado, né il giudizio di appello si siano concentrati sul profilo concernente il danno da deprezzamento delle aree residue - la odierna parte ricorrente in ottemperanza ne aveva chiesto la corresponsione (nella subordinata ipotesi in cui non fosse stata possibile la restituzione del fondo). Il Tar accolse detto petitum (così la sentenza di primo grado, non riformata sul punto “in entrambi i casi, sia che si reputi possibile la ripetizione, sia che ciò non sia praticabile, dovranno essere altresì risarciti gli ulteriori danni subiti dalla proprietà.”) e pertanto tale capo di sentenza è passato in giudicato. Ma anche con riguardo a tale “posta” indennitaria valgono le considerazioni prima rassegnate(cfr di recente Cassazione civile, sez. I, 27/10/2015, n. 21883). Ai sensi degli artt. 40 e 41 della Legge - 25/06/1865, n.2359 oggi trasfusi nell’art. 33 del dPR n. 327/2001 il deprezzamento delle aree residue costituisce indennità ordinaria da corrispondere, in quanto non può certo sostenersi che non debba essere ricompresa nell’indennizzo dovuto ex art. 42 bis del TU Espropriazione (chè altrimenti argomentando si perverrebbe all’’illogica conclusione per cui all’Amministrazione che gode della eccezionale previsione ordinamentale che le consente di “sanare “ una illegittimità comunque perpetrata, verrebbe conferito il diritto potestativo di sottrarsi all’obbligo di corrispondere ciò che sarebbe stato certamente dovuto in ipotesi di procedura espropriativa non affetta da vizi). La censura investente il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione che non ricomprende tale posta indennitaria ordinaria, quindi si risolve in una doglianza investente la quantificazione dell’indennizzo in ordine alla quale occorre accertare, innanzi tutto se pregiudizio alle aree residuo vi sia stato, e poi quantificarne l’importo: appare al Collegio evidente che le argomentazioni esposte dalle Sezioni unite civili Ordinanza nella ordinanza 29 ottobre 2015, n. 22096 valgano anche con riferimento a tale pretesa, in ordine alla quale non sussiste la giurisdizione di questo Plesso giurisdizionale amministrativo. Parimenti, va declinata la giurisdizione quanto alle contestazioni investenti lo “spicchio” della quantificazione contenuta nel provvedimento reso ex art. 42 bis e relativa alla previsione della somma dovuta per la pregressa illegittima occupazione delle aree acquisite. La espressa dizione del comma III del più volte richiamato art. 42 bis (“. Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma.”) rende evidente che il valore cui rifarsi è unico (valore venale del fondo, siccome determinato, in ipotesi di contestazione, dal GO); e che detta “posta” ricada nella giurisdizione del GO: altrimenti argomentando si realizzerebbe (oltre che una ipotesi indebita di frantumazione della giurisdizione sulla medesima vicenda) un incomprensibile stallo processuale ed una patente violazione del principio di ragionevole durata del processo, in quanto il Giudice amministrativo (ove in capo a questi si affermasse il persistere della giurisdizione su tale fattispecie “risarcitoria”) non potrebbe pronunciarsi, in quanto sarebbe impossibile determinarne la consistenza, in quanto mancherebbe il valore-base sul quale ragguagliarla (riposante nella determinazione del valore venale del fondo, pertinente, come detto, alla giurisdizione ordinaria). In definitiva, la compensazione per il pregiudizio derivante dall’occupazione senza titolo si atteggia – al pari della compensazione per il pregiudizio non patrimoniale – come una misura accessoria, anch’essa inidonea di per sè sola ad incidere sul riparto di giurisdizione. In ordine a tutte le suddette censure deve quindi essere declinata la giurisdizione di questo Plesso. Armonicamente con quanto prima rilevato, pertiene certamente alla giurisdizione di questo plesso, invece la delibazione della problematica inerente al supposto vizio del provvedimento ex art. 42 bis impugnato, nella parte in cui ha esso limitato l’acquisizione ad una porzione dell’area illegittimamente occupata. Come esposto in fatto, ad avviso di parte odierna ricorrente, il giudicato formatosi avrebbe vincolato l’Amministrazione ad acquisire l’intera area (o, eventualmente, a restituire l’intero fondo), senza che si potesse procedere ad una acquisizione sanante parziaria Sul punto, il ricorso è infondato. Invero tale evenienza non è stata minimamente affrontata nelle decisioni surrichiamate, per cui già sotto il profilo teorico sarebbe ben arduo ricorrere al concetto di violazione/elusione del giudicato (unico profilo, questo, sindacabile da questo Collegio: cfr Ad. Plen. N. 2/2013). Più in generale, non è dato comprendere da quale prescrizione normativa parte ricorrente in ottemperanza tragga il convincimento per cui non sarebbe ammissibile un provvedimento ex art. 42 bis reso su una parte soltanto dei beni in passato illegittimamente occupati. In contrario senso, si afferma che una volta che il sistema ammette istituti quali quello della retrocessione, totale o parziale, di beni pur legittimamente espropriati ex artt. 46 e 47 del T.U. dell'espropriazione, approvato con d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (in sostanziale continuità con l’antevigente prescrizione di cui all'art. 63 l. n. 2359 del 1865) non si vede perché tale facoltà debba – in via generale, e salva specifica contraria prescrizione eventualmente contenuta nella sentenza cognitoria regiudicata- essere preclusa all’Amministrazione che proceda (per dirla con le felici espressioni utilizzate dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 7172015 surrichiamata) con il provvedimento ex art. 42 bis che “sostituisce il regolare procedimento ablativo prefigurato dal T.U. sulle espropriazioni, e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sè sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma" Va quindi respinta la censura relativa alla nullità/elusività, quanto a tale profilo del provvedimento ex art. 42 bis impugnato, mentre laddove le censure proposte dovessero essere intese quale volte a denunciare il (meno grave) vizio di illegittimità attingente il provvedimento impugnato, parte ricorrente in ottemperanza dovrebbe riassumere il giudizio innanzi al Tar competente a scrutinare detti supposti vizii, che non potrebbero essere conosciuti in grado unico da questo Giudice d’Appello (si veda, nuovamente, Ad. Plen. n. 2/2013). Conclude il Collegio evidenziato come non sia superfluo ribadire che (come già ripetutamente affermato nelle decisioni cognitorie) per quanto concerne le aree occupate e non acquisite ex art. 42 bis del TU Espropriazione resta fermo in capo all’amministrazione onerata l’obbligo di immediata restituzione delle stesse ai proprietari, previa riduzione in pristino delle stesse, ed obbligo di corrispondere il risarcimento del danno da mancato possesso, per il tempo che va dalla cessazione dello stato di occupazione legittima sino all’effettiva restituzione.

 

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

 

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