Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale *del 2011, proposto da:

Comune di Soncino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via di Ripetta, 142;

contro

Giuseppe Cangini, Giacomo Cangini, rappresentati e difesi dall'avv. Ettore Ribolzi, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, via Maria Cristina, 2; 

nei confronti di

Provincia di Cremona; 

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

Aldo Vanoli, Giovanna Spinelli, Luca Zuccotti, Marco Gino Zuccotti, Lorenzo Bassi, Mara Garattini, Giuseppe Soldo, Giancarlo Soldo, Annamaria Soldo, Ivano Soldo, Ernesta Mazzetti, Palmira Bianchi, Adriano Piccioni, Augusto Avogadri, David Moro, Mario Tonani, Marilena Torriani, Vincenzo Zuccotti, Raffaella Zuccotti, Michela Zuccotti, Nadia Ferrari, Lorenzo Locatelli, Paola Udeschini, Vincenzo Davide Podesta', Naike Monica Ranelli, Gian Battista Zuccotti, Innocente Oprandi, Antonia Maestri, Adriano Martinelli, Daniele Martinelli, Imbalplast S.R.L, Azienda Agric. Idilli Gianpietro e Roberto S.S., Fin Zeta S.R.L, Zeta Case S.R.L, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via di Ripetta, 142;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - sezione staccata di Brescia n.951/2011, resa tra le parti, concernente APPROVAZIONE "PIANO PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO".

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Giuseppe Cangini e di Giacomo Cangini;

visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’appello dei signori Vanoli ed altri come in epigrafe elencati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Ettore Ribolzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I sigg.ri Giuseppe e Giacomo Cascini, nella dichiarata qualità di proprietari di alcune aree site in Comune di Soncino, impugnavano innanzi al Tar della Lombardia, sezione di Brescia la deliberazione del Consiglio comunale di Soncino n.3 del 24/1/2009, recante l’approvazione del Piano di governo del territorio (PGT) in parte qua, nonché gli atti a questa presupposti, tra cui, in particolare, la nota prot. n.664 del 19/1/2009 del progettista estensore, di comunicazione del deposito di controdeduzioni alle osservazioni al Piano, deducendone la illegittimità sotto vari aspetti.

In particolare, i predetti contestavano la nuova zonizzazione impressa ai loro terreni, originariamente aventi destinazione ad aree agricole e a verde pubblico e privato, che ricevevano dal PGT la destinazione residenziale, in parte, privata (ATR 9 - area 12 ) e, in altra parte, convenzionata (ATR 10 - area 13).

L’adito Tar, con sentenza n.951/2011, accoglieva parzialmente il proposto ricorso, avallando, specificatamente ed unicamente, le censure di cui al quarto motivo di doglianza, con cui veniva lamentato un sovradimensionamento del Piano rispetto all’evoluzione dell’incremento demografico del Comune, con la previsione di un aumento di 2.372 unità di residenti che non si rivelerebbe congrua.

Avverso tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto, è insorto il Comune di Soncino, deducendo a sostegno del proposto appello i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 35 comma 1 lettera a c.p.a., in ragione della mancata imputabilità, in capo ai ricorrenti di primo grado, della legittimazione ad impugnare gli atti di causa; violazione dell’art. 21 della legge Tar, sul rilievo della tardività dell’atto dei motivi aggiunti proposto dai sigg.ri Cangini;

2) violazione degli artt. 6 e ss della legge regionale 11/3/2005 n.12; violazione dell’art. 15 della legge regionale n.12/2005 e del PTCP della Provincia di Cremona; erronea rappresentazione in fatto: le statuizioni rese dal primo giudice sul preteso sovradimensionamento sono errate, rivelandosi le previsioni demografiche recate dal PGT supportate da idonei elementi di valutazione che giustificano legittimamente la stima operata;

3) Violazione degli artt. 24,113 e 97 della Costituzione.

Dal canto loro i sigg.ri Cangini hanno proposto appello incidentale avverso la sentenza n.951/11, deducendo la erroneità di alcuni capi della stessa e, in particolare:

a) il capo che ha rigettato il primo motivo del ricorso di prime cure, riguardante il denunciato non adeguamento, da parte del PGT, alle osservazioni e ai rilievi della Provincia di Cremona;

b) il capo che ha rigettato il secondo motivo del ricorso di primo grado, riguardante la scelta del Comune di conferire ai terreni di cui al mappale 973 la destinazione ad edilizia sociale convenzionata.

Hanno dispiegato intervento, ad aduvandum della ragioni dell’appellante Comune, il sig. Vanoli e altre 29 persone, nonché 4 società meglio in epigrafe indicate, nella dichiarata qualità di soggetti che, facendo affidamento sul PGT, hanno chiesto (ed ottenuto) titoli edilizi.

Le parti hanno poi ulteriormente illustrato le loro tesi difensive, con apposite memorie, anche in replica.

All’udienza pubblica del 18 febbraio 2014 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

Occorre in via preliminare darsi carico di verificare la legittimazione dei 34 interventori ad adiuvandum, rispetto alla loro facoltà di dispiegare le loro ragioni in favore dell’appellante Comune, legittimazione messa in discussione dalla difesa degli appellati, secondo cui i sigg.ri Aldo Vanoli ed altri non avrebbero titolo ad intervenire in giudizio.

Ritiene, invece, il Collegio che gli intervenienti siano a ciò legittimati.

Invero la posizione da essi vantata è del tutto uguale, anche se speculare, a quella rivendicata dagli appellati: come questi ultimi fanno valere giustamente il loro interesse a veder conservato il regime urbanistico impresso ai loro terreni antecedentemente all’adozione del PGT , gli interventori hanno parimenti vivo e concreto interesse a veder confermate le previsioni recate dal predetto strumento urbanistico, in ragione di titoli edilizi a loro rilasciati in base a tali previsioni oppure perché vedono valorizzate le loro aree a seguito delle “ nuove” scelte urbanistiche.

In una simile situazione di fatto e di diritto non si vede come si possa negare alle 34 posizioni in questione la legittimazione ad agire in giudizio con lo strumento dell’intervento.

Passando alla disamina dell’appello, il primo mezzo d’impugnazione, con cui si eccepisce la mancanza di legittimazione ad causam degli attuali appellati (ed appellanti incidentali), è privo di fondamento.

Com’è noto, il codice del processo amministrativo non contiene prescrizioni e/o indicazioni sul tema della legittimazione ai ricorsi e della soglia di specificità e/o rilevanza dell’interesse a ricorrere, per cui, al riguardo, bisogna rifarsi ai principi dettati sul punto dalla giurisprudenza.

In generale, le condizioni dell’azione giurisdizionale amministrativa sono rinvenibili nella legittimazione ad agire e nell’interesse a ricorrere, la prima intesa come titolarità di una situazione soggettiva qualificata, la seconda come vantaggio dall’accoglimento del ricorso ex art.100 c.p.c.; il che vale a qualificare la posizione dell’istante in modo speciale rispetto a quella, indifferenziata, del quisque de populo (Cons. Stato Sez. IV n.8364/2010; Cons. Stato Sez. VI n.413/2010) .

Ciò debitamente premesso, con riferimento al thema decidendum, non si può negare nella specie la sussistenza di un concreto interesse ad agire in capo ai sigg.ri Cangini, nella misura in cui i medesimi si vedono incidere le proprie posizioni giuridiche soggettive per il fatto che i suoli di loro proprietà ricevono, dalle previsioni recate dal PGT di Soncino, una destinazione (residenziale), diversa da quella in origine loro impressa (agricola o verde privato), destinazione che i sunnominati hanno interesse a veder conservata; se così è, sussistono le condizioni di fatto e di diritto per impugnare lo strumento di pianificazione di che trattasi (Cons. Stato Sez. IV 13 gennaio 2010 n.50), a prescindere dalla circostanza, di per sé pure decisiva, che il solo incremento del carico urbanistico in ragione della scelta previsionale contenuta nello strumento urbanistico, nella zona in cui insiste il bene di proprietà, è di per sé suscettibile di radicare un interesse ad agire giudizialmente (Cons. Stato Sez. IV 25/6/2013 n.43456).

Va pure disattesa l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, pure sollevata col primo motivo d’appello.

Anche ammesso che l’atto aggiuntivo de quo fosse stato non tempestivamente proposto, in realtà, come correttamente rilevato dal primo giudice, la circostanza denunciata non ha una sua autonoma rilevanza, in quanto con detto “rimedio” i sigg. Cangini si sono limitati ad approfondire e meglio illustrare profili di doglianza già dedotti col ricorso principale, peraltro respinti dallo stesso Tar.

Le censure formulate col secondo mezzo d’impugnazione attengono al merito del giudizio e introducono la questione giuridica di fondo che il Collegio è chiamato a dirimere.

Esse si appalesano fondate.

La tesi sostenuta dagli originari ricorrenti, attuali appellati (sostanzialmente condivisa dal giudice di prime cure) è che dalle indicazioni del Piano di governo del territorio si evince un incremento di abitanti, che è stato dalle stesse indicazioni formulato, pari a 2.372 unità, con conseguente privilegio nel detto strumento di pianificazione della destinazione residenziale delle aree, laddove il predetto dato sarebbe inattendibile, anche perché non supportato da una idonea motivazione e/o attività istruttoria.

Ad avviso del Collegio, così non è.

Occorre qui preliminarmente richiamare alcuni orientamenti giurisprudenziali più volte affermati da questo Consiglio di Stato in tema di scelte urbanistiche, così riassumibili:

a) il potere di pianificazione è connotato da ampia discrezionalità, seppure il suo esercizio è subordinato all’obbligo di effettuare una adeguata, preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti (Cons. Stato Sez. IV 10 maggio 2012 n.2710);

b) le scelte urbanistiche, ancorché caratterizzate da discrezionalità, devono rivelarsi, alla stregua del sindacato giurisdizionale sulle stesse esercitabile, esenti da vizi di illogicità ed irrazionalità; e le stesse devono essere supportate, sia pure con riferimento alle linee-guida che accompagnano la redazione degli strumenti urbanistici, da idonea motivazione (Cons. Stato Sez. IV 3 novembre 2008 n.5478; idem 8 giugno 2011 n.3497).

Parimenti, relativamente alla elaborazione dello sviluppo residenziale del territorio comunale, sia esso di tipo privato, che di edilizia residenziale pubblica, per le previsioni recate sul punto dallo strumento urbanistico, l’Amministrazione gode di ampi poteri discrezionali, anche di natura tecnica (Cons. Stato Sez. IV 22 ottobre 2004 n.6964); pur tuttavia è necessario che le relative determinazioni si basino su di una adeguata motivazione e su una altrettanta puntuale istruttoria, da cui possa evincersi la loro ragionevolezza ed attendibilità (Cons. Stato Sez. V 22 settembre 2003 n.5395, idem 25 marzo 2003 n.1545).

Ciò precisato in ordine all’ambito interpretativo di carattere generale, che fa da sfondo alla vicenda qui in rilievo, il primo giudice ha ritenuto che l’incremento demografico della popolazione configurato dal Piano, con le relative disposizioni insediative, sia stato sovradimensionato, avendo l’Amministrazione previsto un incremento della popolazione del 30%, che costituirebbe un mutamento troppo marcato nell’evoluzione demografica del territorio comunale, come tale, affetto da manifesta illogicità.

Le osservazioni rese dal Tar non convincono, perché in realtà esse fanno leva su dati, per così dire, asettici o, se si vuole, puramente aritmetici, senza che siano stati presi in considerazione altri elementi di valutazione, che pure sono stati debitamente considerati dall’Amministrazione e che devono concorrere in una indagine volta a verificare il fabbisogno abitativo, senza rivelarsi aleatori e neppure illogici (Cons. Stato Sez. IV 22 ottobre 2010 n.6964).

Siffatti elementi, come di seguito individuati, finiscono, per la loro oggettiva valenza, con l’assumere un ruolo fondamentale, non solo ai fini della formulazione di un programma insediativo sul territorio, ma anche in ordine alla determinazione della ”politica sociale”, quale scelta di fondo voluta dall’Amministrazione per perseguire l’interesse pubblico, rispetto al quale recedono i diritti dominicali dei soggetti proprietari di aree interessate dalla realizzazione del Piano.

In particolare, decisiva si rivela l’osservazione che l’Amministrazione ha inteso chiaramente formulare una proiezione insediativa calibrata sui fabbisogni sociali ed economici della popolazione, in relazione a fattori di sviluppo che razionalmente e coerentemente determineranno l’affluenza di nuovi residenti sul territorio comunale di significativa consistenza.

Questo giudizio prognostico di incremento di abitanti affonda, dunque, le sue radici in una filosofia di sviluppo socio-economico, che trova il suo puntuale riscontro nelle considerazioni “tecnico- politiche” rinvenibili nella relazione generale del PGT e nella Dichiarazione di sintesi: in particolare, nel primo documento accompagnatorio ( pagg. 76-99) della delibera consiliare n.3/2009 di approvazione del PGT, si rinviene una minuziosa, se non esaustiva analisi dell’evoluzione demografica della popolazione ancorata al sistema economico-sociale del territorio comunale, del tutto idonea a giustificare un dimensionamento che, anzi, appare assicurare le condizioni minimali di presenze abitative nel periodo preso in considerazione (dieci anni), sia per ciò che attiene alle abitazioni, sia per gli standards urbanistico-edilizi indispensabili per un corretto assetto delle varie aree territoriali.

Così nel Piano (specificatamente nelle relazioni costituenti parte integrante dello strumento di pianificazione) sono stati messi adeguatamente in evidenza fattori, che, da soli e unitariamente considerati, sono produttivi di una previsione insediativa di tipo positivo del tutto coerente, quanto alla entità della previsione, con le ragioni esposte all’esito degli elementi considerati, senza che tale proiezione di incremento di abitanti del territorio comunale possa apparire illogica e/o sproporzionata, ove si tenga in debito conto che:

a) quanto alla struttura della popolazione, la ricerca all’uopo effettuata ha evidenziato una sostanziale crescita del tasso di fertilità femminile sul territorio; ed inoltre quasi il 10% della popolazione è composto da famiglie con più di cinque componenti, il che fa ipotizzare che da questi nuclei se ne possano formare vari nuovi;

b) sussiste un fenomeno migratorio di significativa rilevanza, anche in ragione della componente straniera, che, rispetto agli altri Comuni limitrofi, è la più consistente;

c) il Comune di Soncino costituisce un polo di attività produttive di media dimensione, dotato, inoltre e soprattutto, di piccole e medie aziende agricole, che richiamano lavoratori dall’esterno;

d) la produzione edilizia e la domanda di abitazione presentano un trend positivo di crescita.

Correlati a tali elementi appositamente rilevati negli atti istruttori allegati al PGT, a seguito di una attenta analisi della situazione fattuale, si pongono gli obiettivi strategici (all’uopo indicati nel “rapporto di sintesi”, anch’esso parte integrante della delibera di approvazione dello strumento urbanistico de quo - pagg.12 e ss -), tra cui va senz’altro annoverato quello di prevedere un discreto sviluppo della edilizia residenziale pubblica sul territorio, al fine di soddisfare l’esigenza delle nuove coppie, sprovviste di grandi risorse economiche, all’acquisto d abitazioni sul territorio comunale.

Nel suillustrato contesto socio-economico-produttivo e, soprattutto, ancorato ai dati, ai parametri appositamente rilevati e alle finalità espressamente ed adeguatamente spiegate, si inserisce la previsione di ambiti residenziali sul territorio comunale recata dal PGT, articolata su una capacità insediativa teorica di 2.202 abitanti, con disponibilità per ciascun abitante di 150,033 mc, quale scelta previsionale di incremento demografico del tutto congrua ed equilibrata.

Ne deriva che il dimensionamento formulato non è illogico, non si appalesa sprovvisto di adeguata preventiva attività istruttoria e non è immotivato, venendo pertanto smentite le osservazioni e statuizioni assunte (erroneamente) sul punto dal Tar, dovendosi, al contrario, dare atto della legittimità delle scelte urbanistiche operate dall’Amministrazione comunale col PGT

Quanto sopra comporta l’accoglimento dell’appello del Comune di Soncino, senza che sia necessario esaminare le censure dedotte in via subordinata di cui al terzo ed ultimo mezzo d’impugnazione.

Ci si deve ora occupare dell’appello incidentale proposto dai sig.ri Cangini, basato su due ordini di censure formulate con altrettanti mezzi d’impugnazione.

Col primo motivo, l’appellante incidentale lamenta il fatto che il Comune, pur affermando di recepire le prescrizioni dettate dalla Provincia di Cremona, nel rispetto della legge regionale n.12/2005, in sede di parere di conformità del PGT al Piano Territoriale Provinciale di Coordinamento (PTCP), in concreto poi le avrebbe disattese.

I dedotti profili di doglianza sono inammissibili.

Invero, il vizio dedotto incide su previsioni riguardanti aree rispetto alle quali i sigg.ri Cangini non vantano alcun legittimazione e quindi alcun interesse; o, se si vuole, alcun pregiudizio ad essi deriva dall’eventuale non osservanza delle prescrizioni di che trattasi, in relazione ai beni di cui sono titolari (Cons. Stato Sez. IV13/7/2010 n. 45429).

Col secondo motivo, poi, gli interessati criticano la previsione del Piano di governo del Territorio, nella parte in cui il Comune ha conferito destinazione ad edilizia sociale convenzionata ad un’area di loro proprietà, quella contrassegnata dalla particella n.973, che in precedenza era già stata ceduta bonariamente all’Amministrazione per la localizzazione delle infrastrutture a standard.

Anche tale doglianza si rivela inammissibile, risolvendosi in una critica di merito sulla scelta dell’Amministrazione, contrassegnata da un’ampia discrezionalità, senza che sia dimostrata la irrazionalità o lo sviamento della previsione assunta: l’Ente ben può rideterminarsi in ordine a previsioni già conferite, senza che debba dare conto di tale révirement, ove, come nella specie, la scelta successivamente assunta sia esente dai vizi più volte suindicati.

Il gravame incidentale deve quindi, ritenersi infondato.

Nella peculiarità della vicenda all’esame sono ravvisabili giusti motivi per compensare tra le parti le spese e competenze del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

a) accoglie l’appello principale proposto dal Comune di Soncino e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta integralmente il ricorso di prime cure, comprensivo dei motivi aggiunti;

b) rigetta l’appello incidentale proposto dai sigg.ri Giuseppe Cangini e Giacomo Cangini.

Spese e competenze del doppio grado del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il **/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)