Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale *del 2013, proposto da:

Città di Roma Metronotte Srl (già Istituto di Vigilanza Nuova Città di Roma Soc. Coop.), in proprio e quale mandataria di Rti con le società Roma Union Security Srl, Securitas Metronotte Srl, Flash & Capitalpol Srl,

in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,

rappresentate e difese dagli avv.ti Filippo Pacciani ed Alessandro Botto, con domicilio eletto presso Studio Legale Associato Legance, in Roma, via XX Settembre n. 5;

contro

Regione Lazio,

in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore,

costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'avv. Stefania Ricci, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale del Lazio, in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;

nei confronti di

Centralpol Srl,

in persona del legale rappresentante pro tempore,

costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Lupo, Simone Tiribocchi ed Elisa Scaramella, con domicilio eletto presso Marco Lupo, in Roma, viale Luca Gaurico n. 257;

Azienda Usl Roma E, Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata e Fondazione Ptv Policlinico Tor Vergata,

non costituitesi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III QUATER. n. 06538/2013.

Visto il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Centralpol Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2014, il Cons. Roberto Capuzzi;

Uditi per le parti, alla stessa udienza, gli avvocati A. Botto, S. Ricci e S. Tiribocchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con bando di gara pubblicato sulla G.U.C.E. del 31.12.2009 e sulla G.U.R.I. n. 2 dell’8.1.2010 veniva indetta dalla Regione Lazio la procedura ristretta per l’affidamento del servizio integrato di vigilanza, sicurezza, custodia-sorveglianza e fornitura di impianti tecnologici occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio, distinta in 7 lotti, da aggiudicarsi, per la durata di 36 mesi, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il lotto n. 5 (relativo all’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata, alla Fondazione PTV Policlinico Tor Vergata e all’Azienda USL Roma E, per un valore stimato complessivo, iva esclusa, di euro 15.018.762,12) veniva aggiudicato, con determinazione dirigenziale del competente Dipartimento della Regione Lazio n. B00401 in data 7.2.2013, alla Centralpol s.r.l., prima in graduatoria tra le ditte concorrenti per il lotto menzionato con il punteggio complessivo di 89,94.

Tale offerta veniva giudicata, anche sulla base di un parere della avvocatura regionale, complessivamente sostenibile dalla commissione di gara.

La Città di Roma Metronotte s.r.l., in proprio ed in qualità di mandataria del R.T.I., seconda graduata con il punteggio di 85,51, impugnava detta aggiudicazione ed i verbali presupposti della commissione di gara (nella parte in cui quest’ultima non aveva escluso Centralpol per anomalia dell’offerta), con ricorso depositato dinanzi al T.A.R. per il Lazio il 21.3.2013, integrato da successivi motivi aggiunti.

La ricorrente deduceva il carattere anomalo della offerta sotto molteplici profili, essendo questa basata su voci di costo (in particolare per quelle relative all’espletamento del servizio di portierato nel presidio ospedaliero San Giovanni Addolorata), oggettivamente inattendibili e tali da alterare la complessiva sostenibilità della offerta presentata compromettendone la serietà.

Il Tar respingeva tutte le censure dedotte.

Con l’atto di appello la società Metronotte sostiene la erroneità della sentenza del Tar in relazione ad alcuni dei profili sottoposti all’esame del primo giudice, in specie relativamente alla reiezione del capo del ricorso introduttivo relativo alla sussistenza della violazione degli artt. 86, 87 e 88 del codice dei contratti pubblici, all’eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e travisamento dei fatti con riferimento ad alcune affermazioni della sentenza in ordine alla necessità di una valutazione complessiva della attendibilità della offerta, al costo per il personale apprendista, per i lavoratori in mobilità e per quelli in regime ordinario, all’utile di esercizio per i servizi di portierato che si sarebbe basato su calcoli inattendibili, alla esiguità dell’utile di esercizio, alla sottostima e mancata menzione di alcune spese quali i costi generali del servizio di portierato, la attività di governo e regia ed infine quanto agli scatti di anzianità per il personale impiegato nel servizio di vigilanza.

La appellante insiste infine per la nomina di un consulente tecnico d’ufficio, in grado di fare emergere le criticità rilevate nella offerta di Centralpol.

In vista della udienza di trattazione la appellante ha depositato una ulteriore memoria difensiva.

Sia la Regione Lazio che la società Centralpol si sono costituite, la seconda solo all’udienza pubblica, senza depositare memorie difensive.

DIRITTO

1. Vanno preliminarmente ricordati i principi più volte ribaditi in giurisprudenza a proposito dei giudizi di verifica dell'anomalia dell'offerta, ovvero che il giudizio della stazione appaltante costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta; di conseguenza il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della p.a. sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria, ma non procedere ad una autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, che costituirebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della p.a..Anche l'esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della non anomalia della propria offerta rientra nella discrezionalità tecnica dell' amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti, oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può intervenire, fermo restando l'impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell' amministrazione. (Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2013, n. 4761; sez. III, 24 settembre 2013, n. 4711).2. In fatto, occorre preliminarmente considerare che nel caso all’esame la commissione di gara, essendo emersi alcuni elementi di perplessità in relazione alle singole voci di costo che avevano concorso a determinare il prezzo offerto, aveva disposto l’acquisizione di ulteriori precisazioni da parte della Centralpol, ritenendo che i giustificativi in un primo tempo dalla stessa forniti non fossero sufficienti a superare il sospetto di anomalia.

In una seconda fase, la commissione di gara richiedeva il coinvolgimento della struttura legale della Regione Lazio per svolgere approfondimenti suppletivi, in specie in ordine al costo orario del personale in relazione alla previsione di un solo scatto di anzianità a fronte di due scatti previsti dalle tabelle ministeriali, alla durata massima del contratto di apprendistato per il VI° livello ( pari a 24 mesi a fronte dei 36 mesi di durata dell’appalto ), al prezzo orario offerto da Centralpol per i servizi di portierato ( nel quale era ricompreso l’utile indicato dalla aggiudicataria di 0,10 euro ad ora ) ed infine in relazione ai costi di gestione.

A conclusione del procedimento di verifica, la commissione e successivamente la stazione appaltante, aderendo pienamente ai pareri legali forniti dagli avvocati regionali che avevano ritenuto la offerta della Centralpol complessivamente sostenibile, aggiudicavano la gara alla Centralpol.

3. La doglianza avanzata in via generale dalla appellante è riferita al fatto che la commissione, aderendo ai pareri legali di cui sopra, avrebbe dovuto più ampiamente ed analiticamente articolare le ragioni che avevano indirizzato a giudicare la offerta della Centralpol come sostenibile.

Tale doglianza non ha pregio.

Al riguardo valgono le conclusioni della giurisprudenza, secondo le quali le problematiche relative alla motivazione della anomalia della offerta si pongono in termini notevolmente diversi a seconda del grado e del tipo di anomalia che abbia dato luogo alla verifica dell’offerta.

Infatti, qualora si proceda, come nel caso di specie, alla verifica a norma dell’art. 86, co. 3, del codice dei contratti, recante l’ipotesi in cui l’offerta migliore ha riportato un punteggio non inferiore ai quattro quinti del massimo tanto per l’aspetto tecnico quanto per l’aspetto economico, non occorre una motivazione particolarmente approfondita, non potendosi neppure parlare di offerta sospetta di anomalia, bensì solo di verifica effettuata per scelta discrezionale dell’Amministrazione; e, com’è noto e come già accennato, Il procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta si connota per poteri, che, poiché inerenti la verifica dell'anomalia delle offerte, attengono alla sfera propria di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sicché il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni compiute dalla p.a. sotto il profilo della loro logicità e ragionevolezza e della congruità dell'istruttoria, ma non può operare autonomamente siffatta verifica, pena l’invasione di quella sfera tipica (Consiglio di Stato, sez. III, 13/12/2013, numero 5984).

4. Il motivo sviluppato nei punti da 1.1. a 1.4. dell’atto di appello si incentra sui costi del personale in apprendistato per il servizio di portierato e vigilanza per il presidio ospedaliero San Giovanni Addolorata.

Si sostiene l’anomalia dell’offerta Centralpol per tale servizio, che avrebbe comportato una “significativa perdita di esercizio”, talmente rilevante che, pur assumendosi come veritiere le indicazioni di costo per gli altri presidi interessati dal servizio di vigilanza armata, il risultato complessivamente resterebbe in perdita.

In particolare, l’odierna appellante aveva sostenuto in primo grado che, ai fini della esatta determinazione del costo degli apprendisti ( poiché, come dichiarato nella offerta tecnica di Centralpol, gli stessi avrebbero dovuto possedere già 12 mesi di esperienza e quindi al momento della esecuzione del contratto di appalto avrebbero dovuto essere al secondo anno del rapporto di apprendistato ), Centralpol avrebbe dovuto considerare:

a) per il primo anno di vigenza del contratto un inquadramento di VI° livello in regime di apprendistato, con relativi sgravi fiscali a favore del datore di lavoro;

b) per i restanti due anni di vigenza, essendo terminato il periodo di apprendistato, il più oneroso inquadramento nel VI° livello nel regime ordinario, non tenendo conto delle agevolazioni fiscali previste per l’apprendistato.

Centralpol, invece, ha considerato per il primo anno di vigenza del contratto di appalto, il meno oneroso inquadramento nel VI livello in regime di apprendistato con relativi sgravi fiscali, mentre tale inquadramento è previsto dal CCNL per il settore terziario per gli apprendisti al (solo) primo anno del rapporto di apprendistato, il che tuttavia risultava contraddittorio con la circostanza che il personale impiegato da Centralpol dovesse avere già 12 mesi di esperienza.

Per gli altri due anni del contratto di appalto risulta poi l’inquadramento nel VI livello in regime di apprendistato con relativi sgravi fiscali, così dimenticando tuttavia che per il terzo anno dell’appalto il rapporto di apprendistato sarebbe venuto meno, con la conseguenza che i costi da considerare sarebbero dovuti essere quelli più onerosi del regime ordinario.

In sintesi, la ricorrente sosteneva che Centralpol avesse indicato costi più contenuti in relazione ai dipendenti in regime di apprendistato, mentre il costo corretto sarebbe stato di euro 12,80 ad ora.

Il Tar respingeva il motivo, rilevando che l’attività degli apprendisti presso altro datore di lavoro, che avrebbe fatto maturare i 12 mesi di esperienza, avrebbe potuto essere svolta in diversa veste e non essere, dunque, cumulabile con quella attuale da svolgere a favore di Centralpol, per cui il periodo di due anni di apprendistato sarebbe iniziato nuovamente a decorrere una volta assunto il predetto personale da parte di Centralpol.

Per il Tar era poi ipotizzabile una successione del personale apprendista addetto ai servizi di sorveglianza non armata fino alla copertura dei 36 mesi di durata dell’appalto, in tale modo rispettando il limite dei 24 mesi previsto dall’art. 55 del CCNL Settore Terziario, Distribuzione e Servizi.

4.1. Nell’atto di appello Metronotte sostiene che il Tar sarebbe andato oltre i propri limiti avendo autonomamente individuato una giustificazione dell’offerta di Centralpol dalla stessa non presentata ed avendo così introdotto elementi del tutto ipotetici; in ogni caso il giudice non avrebbe potuto affermare che tutti i dipendenti in apprendistato avrebbero avuto una interruzione di oltre un anno nello svolgimento della loro attività, di guisa che sarebbe ricominciato a decorrere nuovamente il termine di due anni dell’apprendistato, in tal modo escludendo de plano l’impiego da parte di Centralpol di apprendisti già assunti l’anno prima e che fossero quindi al secondo anno di apprendistato.

4.2. La Sezione ritiene che la doglianza non possa trovare accoglimento.

La verifica della anomalia della offerta deve essere invero valutata nel suo insieme, servendo le giustificazioni della impresa ed il contraddittorio che con essa si instaura ai sensi dell’art. 88 del d.lgs. n.163 del 2006 ad accertare l’effettiva sostenibilità e affidabilità dell’offerta nel suo complesso.

In realtà, l'anomalia è frutto di un giudizio sull'offerta di carattere globale e sintetico sull'attendibilità dell'offerta nel suo complesso, in relazione all'incidenza di tutte le singole voci eventualmente giudicate inattendibili, al fine di valutare se la singola inesattezza di una voce del prezzo offerto incida in modo significativo sulla serietà e attendibilità dell'offerta complessiva, tenuto anche conto dell'entità della voce stessa nell'economia dell'offerta, e se trovi rispondenza nella realtà di mercato e aziendale; non è invece ipotizzabile che possa farsi discendere un giudizio di anomalia da una singola voce (Consiglio di Stato, sez. III, 08 ottobre 2012, n. 5238; da ultimo, Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2013, numero 5781 ).

Nel caso di specie, la stazione appaltante, nell’esaminare le giustificazioni addotte al riguardo dalla Centralpol, ha logicamente tenuto conto del fatto che i servizi di portierato/reception nel Presidio Ospedaliero dell’Addolorata avevano un rilievo marginale nell’economia generale dell’appalto costituito in larga misura dal servizio di vigilanza e, comunque, per tale servizio di portierato/reception sarebbero state utilizzate, in minima percentuale, rispetto all’intero organico necessario allo svolgimento del servizio, “unità che godono delle agevolazioni contributive (mobilità e apprendistato)”, infine che potevano ipotizzarsi dei casi che avrebbero determinato una riduzione dei costi al terzo anno dell’appalto.

Conseguentemente, anche ad ipotizzare alcuni scostamenti dalle indicazioni di Centralpol quanto al calcolo del costo del personale in apprendistato, poiché il numero delle unità di personale utilizzato in tale posizione era oggettivamente minimo e comunque la disciplina dei contratti collettivi consentiva, in certe ipotesi, delle riduzioni di costo, gli scostamenti non erano tali da determinare la sostanziale incongruità della offerta.

Quanto sopra trova ulteriore conferma nel fatto che, secondo la giurisprudenza amministrativa più volte richiamata dal primo giudice, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono un limite inderogabile, ma solamente un parametro di valutazione della congruità della offerta ed un eventuale scostamento non legittima ex se un giudizio di anomalia, potendo essere accettato quando aliunde risulti giustificato (Cons. Stato, IV, 22 marzo 2013, n. 1633); ed invero, nella valutazione della congruità delle offerte presentate nelle procedure di affidamento di servizi devono considerarsi anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai costi medi del lavoro indicati nelle apposite tabelle, periodicamente predisposte dal Ministero del lavoro in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva e dalle norme in materia, i quali costituiscono non parametri inderogabili, ma indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta, con la conseguenza che è ammissibile l'offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.

Il ragionamento della stazione appaltante in sede di verifica della anomalia, sostanzialmente fatto proprio dal Tar, non evidenzia quindi le criticità rilevate nell’atto di appello, tanto più che, anche ad ipotizzare l’esattezza dei calcoli forniti da Metronotte con un costo orario di euro 12,80, l’ipotetico incremento di costo rispetto alla offerta della Centralpol sarebbe comunque marginale rispetto al costo complessivo da essa indicato.

5. Al punto 1.6. la appellante critica il passo in cui la sentenza impugnata ha ritenuto generici i rilievi mossi da Metronotte nel ricorso originario con riguardo ai costi medi orari del lavoro indicati dalla Centralpol con riferimento ai lavoratori in mobilità ed a quelli in regime ordinario; secondo il Tar la ricorrente non aveva indicato nel ricorso introduttivo le componenti di costo del lavoro che sarebbero state omesse da Centralpol.

Al riguardo il Tar ha ritenuto di non potere tenere conto delle note esplicative e della documentazione prodotta in giudizio in data 4.4.2013 da Metronotte a comprova di quanto affermato, in quanto oggettivamente estensive del thema decidendum delimitato col ricorso introduttivo e in quanto tali non ritualmente notificate alle controparti.

La appellante critica le argomentazioni del Tar, sostenendo che tali note esplicative non avrebbero dovuto essere notificate, in quanto si limitavano ad una mera rettifica, rispetto a quanto inizialmente sostenuto nel ricorso, di un errore materiale sul valore di costo del personale in mobilità in esso indicato, con alcuni chiarimenti ai fini di una migliore lettura e comprensione dei conteggi effettuati nel ricorso introduttivo, in una materia complessa e di non immediata comprensione.

5.1. La censura dell’appellante è inammissibile.

Deve infatti sottolinearsi che la appellante, mentre svolge ampie considerazioni di carattere generale sul presunto errore commesso dal primo giudice nel non tenere conto delle note di udienza sostenendo che le stesse non avrebbero innovato rispetto a quanto dedotto nel ricorso introduttivo, richiamando all’uopo numerose sentenze del giudice amministrativo sull’argomento, poi oblitera di riproporre nella sua materialità la censura non esaminata in primo grado.

L’appellante avrebbe avuto l’onere di specificare ed articolare la censura, che, dichiarata inammissibile per genericità dal primo giudice, intendeva fosse devoluta alla cognizione del giudice di secondo grado al fine di consentire a quest'ultimo una compiuta conoscenza delle relative questioni ed alle controparti di contraddire consapevolmente sulle stesse.

Nel caso in esame vi è stato, al più, un indiretto ed indeterminato rinvio agli atti di primo grado (come si evince anche a pag. 28 dell’atto di appello), senza alcuna ulteriore precisazione sul loro contenuto, in quanto tale inidoneo ad introdurre, nel thema decidendum del giudizio d'appello, i motivi in tal modo dedotti (Cons. Stato, IV, n. 5551 del 22.11.2013; V, n. 3934 del 19.07.2013).

6. Ai punti 1.5. e 1.7. la società Metronotte critica i passi della sentenza del Tar, che, muovendo dalla determinazione del costo orario per il servizio di portierato dedotta dalla ricorrente (senza considerare i costi rettificati nelle note di udienza del 4.4.2013 di cui sopra), afferma che l’appalto non sarebbe stato svolto in perdita da Centralpol, sul rilievo che la perdita annua di esercizio registrata sul servizio di portierato presso l’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata sarebbe potuta essere assorbita o compensata dall’utile rinveniente dallo svolgimento di vigilanza sui tre presidi interessati dal servizio in considerazione del maggiore numero di ore previsto per tale servizio.

L’appellante stigmatizza l’errore di calcolo commesso dal Tar, secondo cui l’utile di esercizio doveva essere rapportato al numero complessivo delle ore del servizio di vigilanza nel corso di tre anni, mentre la perdita di esercizio doveva essere rapportata ad un solo anno, laddove risultava evidente che la perdita doveva riferirsi all’intera durata contrattuale, dovendo Centralpol sostenere per tutti gli anni di durata del contratto il costo del personale dedicato al servizio di portierato.

Conclude l’appellante che “… scorporando dall’utile conseguibile sul servizio di vigilanza (170.909,40) la perdita registrata sul servizio di portierato (69.460,56), l’utile complessivo ne risultava sensibilmente eroso per approdare ad un importo di euro 109.919,64 che risulta irrisorio se rapportato ad un appalto di euro 12.508766,24”.

L’appellante poi introduce ulteriori calcoli sulla base dei dati indicati dalle note di udienza di cui il Tar non aveva tenuto conto, in base ai quali il costo medio orario del servizio di portierato per il personale ordinario, in mobilità e in apprendistato, non sarebbe stato di euro 12,62, bensì di euro 12,71 in una ipotesi e di euro 12,94 in altra ipotesi.

Nel primo scenario, con il costo medio di euro 12,71, la perdita di esercizio per il servizio di portierato sarebbe stata di euro 68.613,48, nel secondo scenario, con il costo ad euro 12,94, la perdita sarebbe stata di euro 96.567,12; con l’effetto che, in entrambe le ipotesi, l’utile di impresa conseguibile da Centralpol si sarebbe ridotto ad una cifra irrisoria e cioè ad euro 102.295,92, nel primo scenario ipotizzato, ed ad euro 82.813,08, nel secondo scenario.

6.1. Rileva la Sezione in primo luogo che, nelle due ultime ipotesi, il calcolo è stato effettuato sulla base di costi per il personale ordinario ed in mobilità quali emergenti, come sopra rilevato, dalle note di udienza di cui non può tenersi conto; in ogni caso l’appellante non nega la oggettiva esistenza di un utile di impresa sia pure esiguo ed, in estrema sintesi, riconosce che l’appalto non veniva effettuato dalla soc. Centralpol in perdita.

Va osservato poi in proposito che esattamente il Tar ha ritenuto che la congruità dell’offerta doveva essere valutata nel suo complesso in riferimento a tutte le sue componenti (ASL RM/E, Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata, Fondazione Policlinico Tor Vergata) e non considerata atomisticamente, estrapolando eventuali incongruenze limitate ai costi di una parte del servizio da svolgere e senza considerare i riflessi sulla sostenibilità generale dell’offerta.

L’utile è stato ragionevolmente ritenuto dalla stazione appaltante sufficiente a consentire all’impresa la sua permanenza nel mercato e la erogazione di servizi in favore della collettività in condizione di regolarità e sicurezza, contemperando l’interesse della società a conseguire l’aggiudicazione con quello della stazione appaltante ad aggiudicare al minor costo senza rinunciare a standards adeguati ed al rispetto dei tempi e dei costi contrattuali.

Si tratta di una valutazione discrezionale della stazione appaltante, il cui sindacato giudiziale si incentra sulla oggettiva ragionevolezza dell’iter logico seguito al fine della verifica dell’anomalia nel suo complesso.

A tal riguardo è noto che la giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso di ritenere che un utile di impresa limitato non denoti di per sé la inaffidabilità della offerta economica e solo quando l’utile sia del tutto azzerato o addirittura l’impresa svolga in servizio in perdita prevalga l’interesse del committente pubblico alla esclusione di imprese che non forniscano le necessarie garanzie di affidabilità; non può essere invero fissata una quota rigida di utile al di sotto della quale l'offerta debba considerarsi per presunzione incongrua, dovendosi, invece, avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale e risultando in sé ingiustificabile solo un utile pari a zero, atteso che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, come nel caso di ricadute positive che possono discendere per l'impresa in termini di qualificazione, pubblicità, curriculum, dall'essersi aggiudicata e dall'avere poi portato a termine un prestigioso appalto, ecc. (Consiglio di Stato sez. IV, 23 luglio 2012, n. 4206).

7. La appellante assume ancora che, del tutto irragionevolmente, il Tar avrebbe soprassieduto su altre voci di costo, che pure avrebbero contribuito ad erodere ulteriormente l’utile complessivamente conseguibile dalla società Centralpol ed in particolare sulle spese generali e di regia, sui costi generali del servizio e su quelli di investimento.

Quanto, in particolare, ai costi generali del servizio di portierato, il Tar ha ritenuto che “..è ragionevole ritenere che i costi di gestione complessiva del contratto (sia per i servizi di vigilanza armata che per quelli di portierato affidati in sub appalto) siano quelli indicati dall’impresa sotto la voce “Investimenti” a pag.7, 8 e 9 dei chiarimenti del 21 febbraio 2012 (euro 1,70/h di cui 0,30 per le attività di governo laddove è appunto specificato che costituiscono parte della predetta voce, tra l’altro, anche “i costi amministrativi” e “i costi inerenti la gestione del contratto, costi generali)”.

Secondo la appellante, tuttavia, dalla lettura dei chiarimenti di cui sopra emerge che la voce “Investimenti” era riferita al solo servizio di vigilanza armata sui tre presidi e non comprendeva, invece, anche il costo del servizio di portierato, le cui ore non erano state prese in considerazione.

7.1 Anche tale censura non può trovare favorevole esame.

Il Tar infatti si è limitato a richiamare le conclusioni cui era pervenuto il parere legale del 26 novembre 2012 fatto proprio dalla Regione, che aveva ritenuto che nei costi di gestione andassero compresi tutti i costi amministrativi e tutti i costi inerenti la gestione del contratto (costi generali) e pertanto anche quelli dei servizi non armati di custodia/sorveglianza.

Ne deriva che è pur vero che le giustificazioni della società Centralpol fanno riferimento solo ai costi della vigilanza armata sui tre presidi da moltiplicare per le ore di appalto, ma la stazione appaltante, nel fare proprio il parere legale, ha ritenuto che i costi di gestione dei servizi non armati di custodia/sorveglianza (cfr. punto 11.5. del parere stesso), evidentemente per la loro limitata incidenza, potessero rientrare comunque nelle spese generali di quelli della vigilanza armata sotto la voce Investimenti.

Non si è trattato quindi di una svista del parere legale, non stigmatizzata dal Tar, ma di una opzione ermeneutica nell’esaminare la voce “Investimenti”, avendo la Regione ritenuto, ragionevolmente, che nelle somme indicate potessero rientrare anche i costi di gestione dei servizi non armati.

D’altra parte, la censura relativa alla mancata indicazione dei costi generali del servizio di portierato è stata sollevata in primo grado dalla ricorrente sotto il profilo dell’assenza di motivazione nel giudizio della Commissione di superamento della criticità rilevata, laddove la motivazione risulta invece, come correttamente rilevato dal TAR, nel parere da essa richiamato; e tale motivazione non risulta fatta oggetto di specifiche, rituali, censure, nemmeno con motivi aggiunti, in primo grado.

Analoghe considerazioni possono essere svolte con riferimento all’altra censura, con la quale l’appellante si duole del fatto che il Tar abbia disatteso la doglianza, con cui la ricorrente aveva contestato l’attendibilità dei costi relativi alle cc.dd. attività di governo, in considerazione degli elevati livelli di inquadramento professionale offerti (livelli I, II, II, IVS) e del numero delle unità impiegate da Centralpol in ciascuno dei tre presidi (sempre tra le 8 e le 9).

Per il Tar si tratta di censura generica, meramente assertiva e non dimostrata, non potendosi non tenere conto della circostanza che quelle considerate erano in parte risorse “condivise” e che la Regione Lazio, in sede difensiva, aveva rilevato essere “plausibile che l’impegno necessario per espletare il servizio di governo e regia, non previsto e ulteriore a quanto richiesto nel bando, non esaurisse l’intero arco della giornata lavorativa”.

Sul punto vale quanto già sopra rilevato, in quanto il parere legale fatto proprio dalla stazione appaltante, nell’esaminare la voce relativa agli “Investimenti”, ha ritenuto che nelle somme indicate potessero rientrare anche i costi di gestione dei servizi non armati ed altri costi come quelli di governo o di regia.

8. Per quanto attiene, infine, alla questione degli scatti di anzianità, che erano stati indicati dalla Centralpol con riferimento ai livelli 4 e 4S per il servizio di vigilanza armata nella misura di un solo scatto a fronte dei due scatti indicati dalle tabelle ministeriali, il Tar ha considerato la relazione consultiva del 26.11.2012 (non contestata analiticamente dalla ricorrente) esaustiva, oltre che con riferimento all’orientamento giurisprudenziale per cui i dati risultanti dalle tabelle ministeriali non sono parametri assoluti e vincolanti ma sono suscettibili di scostamenti in relazione a valutazioni statistiche ed alle analisi aziendali svolte dall’offerente che “evidenziando una particolare organizzazione imprenditoriale, rimettono alla stazione appaltante ogni valutazione tecnico-discrezionale di congruità”, anche sulla base della circostanza per cui, nella specie, “l’indicazione fornita dall’impresa concorrente sembri riferirsi alla realtà aziendale della medesima società, e non all’astratta prospettazione contemplata nelle citate tabelle e nel CCNL di riferimento”.

8.1. Nell’atto di appello (punto 1.9) la società Metronotte critica le argomentazioni del Tar sullo specifico rilievo che lo stesso avrebbe ignorato i più recenti orientamenti della giurisprudenza, secondo cui la misura degli scostamenti dalle tabelle ministeriali, sebbene contenuta in astratto, può non esserlo in concreto alla luce delle esiguità dell’utile indicato, che potrebbe non garantire in alcun modo il benché minimo imprevisto nel corso della esecuzione del rapporto.

Secondo la appellante la Regione non si sarebbe premurata di effettuare tale indagine sulla esiguità dell’utile, limitandosi a ritenere meramente plausibili i dati indicati a Centralpol nei giustificativi di offerta mentre il Tar avrebbe avallato la condotta superficiale e sommaria della Regione perpetuandone i vizi.

La censura viene ulteriormente sviluppata dalla appellante nella memoria depositata in vista della udienza di trattazione.

8.2. Anche tale censura non merita favorevole esame.

Essa, infatti, non contesta il ragionamento seguito dal Tar che aveva ritenuto plausibile l’unico scatto di anzianità per il personale impiegato in relazione alla realtà aziendale della Centralpol, ma si limita ad affermare, in maniera generica e ipotetica, che, nel caso che vi fosse stato uno scostamento sugli scatti, questo avrebbe inciso sull’utile di impresa già particolarmente esiguo, sottolineando ulteriormente che la Regione non sarebbe stata garantita ove vi fosse stato un imprevisto nel corso della esecuzione del rapporto.

In sostanza la censura, più che incentrarsi sulla questione del costo degli scatti di anzianità, è riferita genericamente ed ipoteticamente all’agere complessivo della Regione nella verifica della anomalia e, al più, si collega agli altri motivi dedotti.

Peraltro, con l’atto di appello si sottopone a critiche solo la prima delle suindicate, autonome, argomentazioni, sì che il relativo motivo di appello si rivela inammissibile per inidoneità, anche in caso di eventuale fondatezza, a far venir meno l’impugnata statuizione negativa, che resterebbe supportata dall’argomentazione non soggetta a critica.

Nella memoria del 31 gennaio depositata in vista della udienza di trattazione la società Metronotte afferma infine che non sarebbe stato possibile prevedere scatti di anzianità nella misura indicata da Centralpol per i lavoratori da assumere a seguito di cambio appalto, non dipendendo la definizione di tali scatti da una scelta discrezionale dell’appaltatore subentrante.

Viene così reintrodotto l’argomento ( già svolto in primo grado e respinto dal TAR ) “secondo cui non sarebbe stato possibile prevedere scatti di anzianità pari a 0 per i lavoratori da assumere a seguito della procedura di cambio appalto, non dipendendo la definizione di tali scatti da una scelta discrezionale dell’appaltatore subentrante”, con corrispondenti critiche alla sentenza impugnata.

Trattasi, tuttavia, di censura inammissibile, in quanto non svolta nel ricorso di appello ed in ammissibilmente proposta in memoria, con violazione del termine decadenziale di impugnazione e del principio del contraddittorio, dovendosi, come già sopra rilevato, affidare alla memoria esplicativa il solo compito di una mera illustrazione ad un ulteriore chiarimento del motivo del ricorso, senza possibilità di ampliamento del thema decidendum devoluto al giudice di appello con l’atto introduttivo di tale grado del giudizio.

9. In conclusione l’appello non merita accoglimento e la sentenza impugnata va confermata.

10. Le spese ed onorari del grado, in relazione alla scarsa attività difensiva svolta dagli appellati, possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Cacace, Presidente FF

Roberto Capuzzi, Consigliere, Estensore

Hadrian Simonetti, Consigliere

Dante D'Alessio, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)