Banca Dati G.A.R.I.

N. 04748/2015REG.PROV.COLL.

N. 08421/2013 REG.RIC.

N. 08422/2013 REG.RIC.

N. 08424/2013 REG.RIC.

N. 08476/2013 REG.RIC.

N. 08499/2013 REG.RIC.

N. 08561/2013 REG.RIC.

N. 09041/2013 REG.RIC.

N. 08562/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 8421 del 2013, proposto dalla Fondazione del Teatro Stabile di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8422 del 2013, proposto da Emilia Romagna Teatro Fondazione - Teatro Stabile Pubblico Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8424 del 2013, proposto dal Centro Teatrale Bresciano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8476 del 2013, proposto dal Teatro Stabile del Veneto - Carlo Goldoni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8499 del 2013, proposto dall’Ente Autonomo del Teatro Stabile di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Mozzati, Mario Sanino, elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8561 del 2013, proposto dal Teatro Stabile del Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 9041 del 2013, proposto dal Teatro Stabile dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 8562 del 2013, proposto dal Teatro Metastasio di Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Sanino, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180; 

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma

quanto al ricorso n. 8421 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5613/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8422 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5695/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8424 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5709/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8476 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5704/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8499 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 8196/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8561 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5710/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 9041 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 7972/2013, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 8562 del 2013:

della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione III n. 5692/2013, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Istat - Istituto Nazionale di Statistica, del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero per i beni e le attivita' culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2015 il consigliere Maurizio Meschino e uditi per le parti l’avvocato Sanino e l’avvocato dello Stato Tortora;

Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Fondazione del Teatro Stabile di Torino, la Emilia Romagna Teatro Fondazione – Teatro stabile pubblico regionale, il Centro Teatrale Bresciano, il Teatro Stabile del Veneto – Carlo Goldoni, l’Ente Autonomo del Teatro Stabile di Genova, il Teatro Stabile del Friuli Venezia Giulia, il Teatro Metastasio di Prato, il Teatro Stabile dell’Umbria, con i ricorsi, rispettivamente, nn. 77, 42, 76, 44, 1622, 137, 41 e 1621, tutti del 2013, proposti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, hanno chiesto l’annullamento del comunicato ISTAT, recante: “elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art. 1, c. 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica)”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 227 del 28 settembre 2012, nel quale sono inseriti i “Teatri stabili ad iniziativa pubblica”. 

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con la sentenze nn. 5613, 5695, 5709, 5704, 8196, 5710, 5692 e 7972, tutte del 2013, ha respinto i ricorsi, con compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

3. Con gli appelli in epigrafe è chiesto l’annullamento delle ora citate sentenze di primo grado.

4. All’udienza del 29 settembre 2015 le cause sono state trattenute per la decisione. 

DIRITTO

1. Gli appelli vanno riuniti e decisi congiuntamente in quanto connessi per il profilo oggettivo e, in parte, soggettivo. 

2. Per l’esame delle cause è necessario riportare preliminarmente la normativa di riferimento, data dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 1 della legge n. 196 del 2009 e successive modifiche, per i quali <<1. Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica. 

2. Ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni. 

3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre.>>

3. Negli appelli si deduce, in sintesi, quanto segue.

3.1. Le sentenze sono erronee, anzitutto, per avere accolto l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi proposta dalla controparte, non venendo esaminati di conseguenza i motivi dedotti nel merito, poiché il primo giudice ha ritenuto che gli elenchi Istat pubblicati il 24 luglio 2010 e il 30 settembre 2011, già comprensivi dei Teatri stabili così come nell’ultimo aggiornamento del 28 settembre 2012, “sono stati “cristallizzati” in legge, con ciò perdendo la loro connotazione provvedimentale ed assurgendo a norma di rango primario” per effetto della modifica dell’art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009 disposta con l’art. 5, comma 7, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (legge 26 aprile 2012, n. 44), soggiungendo che in questo quadro l’elenco Istat 2012 non sostituisce i precedenti ma li integra dovendosi limitare a tali integrazioni la verifica sulla natura amministrativa dell’atto. 

Questa interpretazione, da cui consegue che, salvo un successivo intervento di fonte legislativa, l’inserimento nell’elenco diventa definitivo indipendentemente dalla permanenza dei requisiti richiesti per esservi inclusi, è errata, si sostiene, poiché basata su una lettura del comma 2 dell’art. 1 della legge n. 196 del 2009 avulsa da quella dei commi 1 e 3 del medesimo articolo.

Dall’insieme di queste disposizioni emerge infatti che: a) delle tre categorie di soggetti ivi qualificati come amministrazioni pubbliche ai fini dell’applicazione delle disposizioni sulla finanza pubblica, la prima, cioè le Autorità indipendenti, è predeterminata dalla normativa in via tassativa mentre le altre due sono individuate con rinvio mobile, l’una all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, e l’altra, all’elenco redatto annualmente dall’Istat ai sensi del Regolamento CE 2223/96, SEC95 (Sistema europeo dei conti - categoria S13; in seguito “Sec95”); b) l’inserimento in questo elenco, comportante la relativa qualifica di pubblica amministrazione, non è definitivo poiché basato sul riscontro per ciascun soggetto della sussistenza dei previsti parametri comunitari, organizzativi e contabili, che possono in seguito venire a mancare; c) l’elenco ha quindi natura provvedimentale, di ricognizione della sussistenza delle caratteristiche richieste, come peraltro formalmente confermato dalla stessa normativa per cui “La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’Istat con proprio provvedimento…” (comma 3).

3.2. Ciò rilevato si richiama che, ai sensi del Sec95, non sono pubblica amministrazione i soggetti produttori di beni e servizi destinabili alla vendita e che, a questo fine, sono considerati ricavi i contributi ai prodotti che incidono sul prezzo di mercato e che sono legati al volume della produzione, risultando tali perciò, e non quali “trasferimenti”, i contributi che i teatri stabili ricevono dallo Stato, come emerge con chiarezza dalle disposizioni in materia (decreto del Ministero per i beni e le attività culturali del 12 novembre 2007), così come i contributi erogati da privati che l’Istat ha invece escluso.

3.3. Si ripropongono quindi i motivi non esaminati in primo grado che sono, in sintesi, i seguenti: 

-a) i Teatri stabili sono soggetti di diritto privato regolati dal diritto civile operanti senza scopo di lucro in regime d’impresa, con l’obbligo del pareggio di bilancio, ovvero del ripianamento delle perdite entro due anni, cui possono ma non devono provvedere i componenti fondatori, pena il commissariamento e, anche, lo scioglimento degli enti, venendo definiti Teatri a “iniziativa pubblica” non perché pubbliche amministrazioni ma in ragione della loro funzione che non è diretta a soddisfare bisogni collettivi incomprimibili ma obbiettivi di carattere culturale (definiti nel d.m. sopra citato) volti al miglioramento della qualità e della diffusione dell’offerta teatrale, in relazione ai quali il contributo statale, correlato ai costi del personale artistico e tecnico e ai cachet per ospitalità artistica e perciò, come detto, ai volumi di produzione, è erogato previa verifica annuale dell’attività svolta;

-b) l’inserimento degli enti ricorrenti nell’elenco Istat non è coerente con le disposizioni comunitarie poiché mancano i due presupposti, ivi richiesti, della soggezione al controllo di un’amministrazione pubblica e della produzione di servizi non destinabili alla vendita.

Il primo, da intendere ai sensi dell’ordinamento comunitario quale capacità dell’amministrazione pubblica centrale e locale di determinare la politica generale dell’unità istituzionale, non sussiste poiché, come risulta chiaramente dagli Statuti, ciò è di competenza del Direttore dell’ente che definisce la programmazione del Teatro sul piano culturale e finanziario per l’approvazione del Consiglio di amministrazione, relativa anche al programma annuale o pluriennale della stagione teatrale, spettando ai soci gli atti essenziali alla vita dell’ente.

Il secondo altresì non sussiste considerato che i Teatri stabili, pur non perseguendo scopi di lucro, operano con criteri di economicità in concorrenza con altri soggetti attivi con i medesimi obbiettivi e che, dal conto consuntivo degli anni 2009, 2010 e 2011, emerge che le vendite o ricavi per prestazioni coprono una quota superiore al 50% dei costi di produzione, ciò che, come chiarito in sede comunitaria e secondo i criteri esposti nel manuale Sec95, determina il parametro per la valutazione di cui si tratta.

3.4. Si sottolinea poi che le limitazioni di spesa conseguenti all’inserimento dei Teatri nell’elenco, in quanto fortemente incidenti su diversi rilevanti aspetti della loro attività, essenziali anche per assicurare il pareggio del bilancio, impediscono di fatto il conseguimento degli scopi statutari e, infine, che tale inserimento non era stato previsto dalla legge n. 311 del 2004 non risultando chiare le ragioni per cui l’Istat vi abbia poi proceduto con evidente difetto d’istruttoria.

4. L’Istat, nella memorie depositate il 16 gennaio 2014 ribadisce, in via preliminare, l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado per difetto di interesse a ricorrere, accolta dal primo giudice, ritenuta poiché l’art. 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, come modificato dall’art. 5, comma 7, del decreto – legge n. 16 del 2012, ha prescritto che le disposizioni in materia di finanza pubblica si applicano dal 2012 ai soggetti inclusi nell’elenco Istat per il 2011 e successivi aggiornamenti, e per il 2011 a quelli di cui all’elenco 2010, venendo così incorporati gli elenchi nella norma e acquisendo valore di fonte primaria non contestabile in sede giurisdizionale. 

5. La censura di appello sopra sintetizzata sub. 3.1. è fondata.

Questo Consiglio si è già pronunciato in tal senso con la sentenza n. 2643 del 2015, che qui si condivide, relativa al ricorso presentato da un Ente teatrale avverso l’elenco Istat pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 227 del 28 settembre 2012, altresì oggetto dei giudizi per cui è causa. 

Nelle detta sentenza si afferma, in sintesi, che:

- pur se si voglia ammettere la legificazione degli elenchi 2010 e 2011 non ne risulta il trascinamento dell’effetto per gli anni successivi, mantenendo gli aggiornamenti annuali dell’anno 2012 e successivi “la loro valenza squisitamente amministrativa a prescindere dal richiamo – generico e comunque non tipizzante – che ne è stato fatto dal Legislatore del 2009”; 

- ciò comporta che l’applicazione delle disposizioni di finanza pubblica ai soggetti inclusi nei detti elenchi vale se “l’inserimento nell’elenco vi sia stato e che sia stato legittimamente disposto” poiché “l’elenco in quanto tale permane intatto nella sua consistenza di atto amministrativo”; 

- non è condivisibile la tesi per cui con gli aggiornamenti annuali si potrebbero soltanto aggiungere ma non sottrarre enti, non essendovi “alcuna ragione testuale o sistematica atta a ritenere che il richiamo ‘in senso dinamico’ ai “successivi aggiornamenti” degli elenchi possa operare solo attraverso nuovi e ulteriori inserimenti (rispetto a quelli già cristallizzati negli anni 2010 e 2011) e non anche attraverso l’ordinaria dinamica di espunzione di enti e organismi che non abbiano più ragione alcuna per essere inseriti nell’elenco annuale o nei cui confronti sia stata accertata in sede giurisdizionale l’erroneità o l’illegittimità dell’iniziale inserimento.”

- si deve perciò concludere che “l’espresso richiamo normativo agli elenchi per gli anni 2010 e 2011 abbia svolto la finalità di pura e semplice ‘identificazione storica’ degli enti e organismi inclusi fino a un determinato momento storico, senza che ciò valga a tramutare la valenza degli elenchi per l’anno 2012 e successivi o a modificarne la portata puramente amministrativa. Ma se ciò è vero, allora l’attività (anch’essa amministrativa) di verifica dei presupposti e delle condizioni per l’inserimento nell’elenco annuale resta assoggettata al tipico vaglio in sede giurisdizionale. Inoltre, gli esiti di tale attività costituiscono il mero presupposto storico per la produzione di effetti (quelli propri dell’applicazione della normativa in materia di finanza pubblica) già prefigurati in via generale dal Legislatore.”

6. Ciò rilevato la questione da esaminare è se nei confronti degli enti appellanti sussistano le condizioni per disporne l’inserimento nel Settore S13 ai sensi del Sec95.

Il Collegio ritiene necessario, ai fini del decidere, acquisire dalle parti in causa elementi e deduzioni ulteriori in ordine alla configurabilità di ciascuno degli enti appellanti quale soggetto “produttore di altri beni e servizi non destinabili alla vendita” ai sensi del Regolamento (CE) 2223/1996, paragrafi 2.68, 2.69, 3.32, 3.33, 5.1, 5.2, 5.3 e 5.4 (e del relativo ‘Manuale’).

In particolare:

-a) l’ISTAT, con la collaborazione delle altre amministrazioni appellate che ritenga necessaria, dovrà versare in atti una dettagliata relazione, articolata per ciascuno degli enti appellanti, atta a rendere motivatamente conto delle ragioni che hanno portato ad includere ciascuno di essi nel settore amministrazioni pubbliche (S 13) per l’anno 2012, specificando le ragioni che hanno indotto a ritenere che l’ente sia ‘controllato’ e ‘finanziato’ in prevalenza da amministrazioni pubbliche (Regolamento SEC 95, paragrafo 2.69);

-b) nella relazione sarà indicata, con riguardo in particolare al cosiddetto “criterio del 50%”, la specifica analisi dei bilanci degli enti che ha portato a motivare l’inclusione di ciascuno di essi negli elenchi 2010, 2011 e 2012, precisando altresì come si valuti, in rapporto alle prescrizioni Sec95, la classificazione delle poste di bilancio per i detti anni esposta negli appelli a dimostrazione dell’asserita copertura con vendite o ricavi di più del 50% dei costi. 

La detta relazione dovrà essere trasmessa per il deposito agli atti del presente giudizio entro novanta giorni dalla comunicazione, o notificazione se antecedente, della presente sentenza non definitiva.

Al fine della redazione della relazione l’Istat dovrà invitare ciascuno degli enti appellanti, entro il quarantacinquesimo giorno antecedente al termine per il deposito di cui sopra, a fornire, per i medesimi anni 2010, 2011 e 2012, gli ulteriori elementi informativi, documenti e valutazioni che l’ente ritenga rilevanti per il presente giudizio riguardo la funzione di controllo e finanziamento esercitata nei loro confronti da parte di amministrazioni pubbliche e la gestione di bilancio e finanziaria.

L’Istat provvederà poi, contemporaneamente all’invio della relazione per il deposito in giudizio, a trasmetterla altresì a ciascuno degli enti appellanti che potrà depositare eventuali controdeduzioni nei quindici giorni successivi alla ricezione della relazione.

7. Per le ragioni che precedono l’appello è accolto in parte, nei termini sopra indicati, restando rinviata al definitivo ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte come da motivazione; dispone gli adempimenti istruttori di cui al punto 6 della motivazione con le modalità e nei termini ivi precisati.

Rinvia al definitivo ogni ulteriore statuizione.

Manda alla segreteria perché l’udienza pubblica per il prosieguo della trattazione sia fissata entro il primo semestre 2016 compatibilmente con le disponibilità in ordine alla formazione, nel medesimo periodo, dei collegi giudicanti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2015, con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/10/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)