Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale del 2008, proposto da:

Policlinico San Marco spa, con sede in Venezia, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco M. Curato e Guido Francesco Romanelli, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via Cosseria 5;

contro

Azienda ULSS n. 12 Veneziana, rappresentata e difesa dagli avv. Mario Ettore Verino e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Barnaba Tortolini n.13; Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv. Michele Costa, Ezio Zanon e Emanuele Mio, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Bassano del Grappa, 24; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA - SEZIONE III n. 00208/2008, resa tra le parti, concernente budget annuale 2007 per attivita' di ricovero ospedaliero

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e dell’Azienda ULSS 12 Veneziana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2014 il Cons. Vittorio Stelo e uditi per le parti gli avvocati Romanelli, Verino e Costa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto – III Sezione, con sentenza n. 208 dell’8 novembre 2007 depositata il 4 febbraio 2008, ha respinto, con compensazione delle spese, il ricorso proposto dal Policlinico San Marco s.p.a., con sede in Venezia, soggetto privato preaccreditato ed equiparato agli ospedali pubblici, avverso la deliberazione n. 528 del 4 febbraio 2007, con cui l’A.U.L.S.S. n. 12 Veneziana ha determinato il budget annuale 2007 per il triennio 2007-2009 per attività di ricovero ospedaliero in € 22.082.714,01, in esecuzione a deliberazione della Giunta regionale n. 4449 del 28 dicembre 2006, che ha stabilito, con riferimento al fatturato del 2005, criteri e modalità per la determinazione dei volumi di attività e dei tetti di spesa degli erogatori pubblici e privati preaccreditati.

Il T.A.R. non ha riconosciuto, ai fini del budget, sia gli asseriti “maggiori costi oncologici”, perché corrispondenti a ricoveri non ordinari e connessi ad accordo col Policlinico, con tariffe maggiori, scaduto nel settembre 2002 e comunque a remunerazioni non pretederminate dalla Regione; sia il corrispettivo del Servizio Ambulanza (S.U.E.M. – Servizio Urgenza ed Emergenza Medica), collegato alla convenzione col Policlinico, scaduta il 31 dicembre 2002 e mai rinnovata.

In effetti i servizi di Pronto Soccorso e di Terapia Intensiva, come da sopralluogo, non venivano espletati come per legge, e inoltre, con deliberazione n. 751 dell’11 marzo 2005, l’ambulanza è stata conferita all’U.S.L. e il Policlinico ha effettuato il servizio e lo ha fatto a proprie spese; la funzione di Pronto Soccorso, asseritamente svolta fino al 31 ottobre 2005, è stata revocata con D.G.R.V. n. 96 del 23 luglio 2004 e la D.G.R.V. n. 3791 del 6 dicembre 2005 già non prevedeva per il 2005 alcuna somma a favore della ricorrente, che peraltro non ha impugnato le due deliberazioni; i 4 posti letto di Terapia Intensiva e 2 di Terapia Subintensiva, attivati con D.G.R.V. n. 3223 dell’8 novembre 2002, non sono stati mai istituiti, per cui, con la citata D.G.R.V. n. 96/2004, sono stati trasformati in 6 posti letto di sola Terapia Subintensiva, non realizzati neanche nel 2005.

Infine, non si ravvisano la dedotta mancata partecipazione al procedimento, avendo l’Azienda dato attuazione a prescrizioni regionali vincolanti e sovvenendo comunque l’art. 21 octies della legge n. 241/1990, né la violazione del principio dell’affidamento che nella fattispecie si fondava su vantaggi non consentiti dall’ordinamento.

2. Il Policlinico San Marco s.p.a., con atto notificato il 29 maggio 2008 e depositato lo stesso giorno, ha interposto appello, riproponendo essenzialmente i motivi di primo grado e insistendo per la legittimità delle somme pretese quale ulteriore budget per il 2007 in quanto asseritamente sostenute e fatturate in corretta applicazione delle determinazioni della Regione e dell’Azienda.

Reitera l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, necessaria anche in caso di atto vincolato, e la violazione del principio della tutela dell’affidamento.

3. L’A.U.L.S.S. n. 12 Veneziana, con atto depositato il 26 giugno 2008, si è costituita e ha proposto appello incidentale, a sostegno della sentenza impugnata e dell’operato dell’Amministrazione, riproponendo l’eccezione, non esaminata dal T.A.R., di inammissibilità del ricorso di primo grado per l’omessa impugnazione delle citate deliberazioni regionali, presupposto del provvedimento aziendale impugnato.

Con memoria depositata il 20 dicembre 2013 l’Azienda, nel ribadire le argomentazioni dell’appello incidentale, ha puntualizzato che, con D.G.R.V. del 10 giugno 2009, non impugnata, si è accertata la mancanza dei requisiti minimi per i centri di cure palliative per i malati terminali (cd. “hospice”), contestata già nel 2007 e poi nel 2009 dinanzi al Tribunale di Venezia per la restituzione delle somme indebitamente erogate.

4. La Regione Veneto si è costituita con atto datato 3 ottobre 2008 chiedendo il rigetto dell’appello principale e l’accoglimento di quello incidentale.

5. Il Policlinico S. Marco, con memorie depositate il 20 e il 30 dicembre 2013, ha ribadito i motivi dell’appello e ha replicato all’eccezione di inammissibilità richiamando altri successivi provvedimenti regionali quali l’accordo per la chiusura del pronto soccorso e la D.G.R.V. n. 751/2005 che ha previsto il “pronto soccorso diurno”.

6. L’A.U.L.S.S. n. 12 ha anch’essa replicato con memoria depositata il 31 dicembre 2013, sottolineando che con il predetto accordo si prevedeva l’utilizzo a comando, da parte dell’Azienda, del personale del Policlinico ma non si sanava il servizio svolto fino alla chiusura del pronto soccorso, che peraltro si era limitato a un “primo punto di soccorso”.

7. Il Policlinico S. Marco, con atto depositato il 16 luglio 2013 ha dichiarato la permanenza dell’interesse alla decisione dell’appello e la causa, all’udienza pubblica del 23 gennaio 2014, è stata trattenuta in decisione.

8.1. L’appello principale è infondato, con la conseguente improcedibilità dell’appello incidentale per carenza di interesse e la conferma della sentenza impugnata,.

8.2. Si premette sul piano generale che il Consiglio di Stato si è espresso più volte in materia di fissazione di tetti di spesa a strutture private accreditate a titolo provvisorio, affermando la legittimità di quei tetti, date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica, con le quali deve rapportarsi lo stesso diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., nonché la natura autoritativa e vincolante delle determinazioni regionali in tema di limiti alle spese sanitarie.

Va altresì soggiunto che l’erogazione delle prestazioni per il Servizio Sanitario Nazionale è frutto di una scelta delle strutture private e sottostanno in ogni caso ai programmi e piani regionali e quindi ai conseguenti provvedimenti attuativi da parte delle AA.SS.LL..

8.3. Nella fattispecie non è stata contestata la citata deliberazione regionale n. 4449/2006, volta a stabilire i criteri e le modalità di determinazione dei volumi di attività e dei tetti di spesa, bensì la sua attuazione da parte dell’Azienda.

Si lamenta quindi che le ulteriori successive determinazioni siano state interpretate non a favore della ricomprensione in quel budget di servizi asseritamente forniti, bensì a supporto della loro esclusione.

Orbene tale considerazione può far prescindere, come ritenuto dal giudice di prime cure, dal valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado nel presupposto che le deliberazioni regionali, a monte del provvedimento aziendale, a detta del Policlinico S. Marco erano da intendersi in senso favorevole e non pregiudizievole delle proprie pretese.

D’altronde l’appello è infondato e il T.A.R. ha sottoposto a sindacato le singole censure di merito sollevate in primo grado e le tuttedisattese con specifiche e puntuali argomentazioni che sono immuni da oggettivi e palesi vizi di illogicità e di irrazionalità.

In effetti, le citate determinazioni regionali, relative ai costi oncologici e ai cd. hospice, ai ricoveri eccezionali, al S.U.E.M. e alle ambulanze, al Pronto Soccorso e alla Terapia Intensiva, hanno inciso sulle prestazioni e sul budget, soprattutto essendosi accertato la carenza di requisiti, la mancata istituzione di posti letto, l’espletamento di servizi non secondo i parametri di legge, la fatturazione a tariffa maggiorata di alcune prestazioni extrabudget regionali ed eccezionali, e non si è dato luogo ad alcun riconoscimento o a sanatoria ai fini della loro considerazione nel budget annuale, tanto da indurre l’Azienda ad instaurare anche una vertenza in sede civile per il recupero di somme indebitamente erogate.

L’AULSS quindi ha dato corretta attuazione a quelle deliberazioni regionali che non poteva disattendere e i soggetti interessati hanno avuto modo di partecipare al procedimento che, per complessità e durata, li ha coinvolti e li ha comunque corresponsabilizzati nella partecipazione al procedimento stesso, senza che alcun affidamento potesse insorgere fino alla sua conclusione e all’adozione dei definitivi provvedimenti.

D’altra parte, l’appellante principale si è limitato a riproporre i motivi di primo grado con argomentazioni assertive e non corroborate da elementi e prove a contrasto delle estese controdeduzioni dell’Azienda sia sul contesto normativo regionale, sia sull’effettivo espletamento e contenuto delle prestazioni rivendicate.

9. Per le considerazioni che precedono l’appello principale va respinto con la conseguente improcedibilità dell’appello incidentale per difetto di interesse e la conferma della sentenza impugnata.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza come in dispositivo tenuto conto anche della difesa meramente formale della Regione Veneto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Dichiara improcedibile l’appello incidentale della AULSS 12 Veneziana.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio da liquidarsi in € 2000,00 (duemila), oltre agli accessori di legge, a favore della controparte costituitasi A.U.L.S.S. 12 Veneziana e € 1000,00 (mille) a favore della costituita Regione Veneto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Michele Corradino, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere, Estensore

Roberto Capuzzi, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il **/03/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)