Sunday 26 April 2015 12:51:09

Giurisprudenza  Contratti, Servizi Pubblici e Concorrenza

Scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose: i poteri del giudice amministrativo nell’esame delle impugnazioni dei provvedimenti dissolutori

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. III del 24.4.2015

Con la sentenza in esame del 24.4.2015 la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha richiamato i precedenti giurisprudenziali afferenti diversi casi di impugnazione di decreti con il quali è stato disposto lo scioglimento di Consigli comunali, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, recante il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, a causa della ritenuta sussistenza di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ed ha affermato, sulla questione, alcuni principi di carattere generale. La Sezione, in particolare, dopo aver ricordato che lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose costituisce una misura straordinaria di prevenzione (Corte Costituzionale n. 103 del 19 marzo 1993), che l'ordinamento ha apprestato per rimediare a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell'autogoverno locale (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 2895 del 28 maggio 2013), che si basa sull'accertata diffusione sul territorio della criminalità organizzata, ha affermato che tale misura non ha la natura di provvedimento sanzionatorio (fra le più recenti: Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4845 del 26 settembre 2014), non avendo finalità repressive nei confronti di singoli, ma ha la scopo fondamentale di salvaguardare la funzionalità dell’amministrazione pubblica. Il D.P.R. con il quale è disposto lo scioglimento, e la relazione ministeriale di accompagnamento, costituiscono, quindi, atti di alta amministrazione, perché determinano la prevalenza delle azioni di contrasto alle mafie rispetto alla conservazione degli esiti delle consultazioni elettorali (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 2895 del 28 maggio 2013 cit.). In relazione agli elementi sulla base dei quali può essere disposto il provvedimento dissolutorio, la Sezione ha affermato che le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento devono essere considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e devono risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso (in termini: Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 1547 del 10 marzo 2011). Assumono quindi rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni). E ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014, cit.). La Sezione ha, quindi, precisato che l'art. 143 del d. lgs. n. 267 del 2000 consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, e perciò sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se di livello inferiore rispetto a quello che legittima l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza (Consiglio di Stato, Sezione III n. n. 1266 del 6 marzo 2012). Nell’esercizio del potere di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, trovano quindi giustificazione i margini, particolarmente estesi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di stampo mafioso (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014). La Sezione ha anche aggiunto che, se è vero che gli elementi raccolti, devono essere «concreti, univoci e rilevanti», come è richiesto dalla nuova formulazione dell’art. 143, comma 1, del d.lgs. 267 del 2000, è tuttavia solo dall’esame complessivo di tali elementi che si può ricavare, da un lato, il quadro e il grado del condizionamento mafioso e, dall’altro, la ragionevolezza della ricostruzione operata quale presupposto per la misura dello scioglimento degli organi dell’ente (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2895 del 28 maggio 2013). Proprio la straordinarietà dell’indicata misura e la sua fondamentale funzione di contrasto alla capillare diffusione della criminalità organizzata sull’intero territorio nazionale hanno fatto, quindi, ritenere alla Sezione che la suindicata modifica dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 non implica una regressione della ratio sottesa alla disposizione, poiché «la finalità perseguita dal legislatore è rimasta quella di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo» (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2038 del 23 aprile 2014), nell'evidente necessità di evitare, con immediatezza, che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014 cit.). Con riferimento all’ampiezza dei poteri di cui dispone il giudice amministrativo nell’esame delle impugnazioni dei provvedimenti di scioglimento, la Sezione ha, in conseguenza, affermato che, considerata la natura del procedimento dissolutorio, può essere esercitato un sindacato di legittimità di tipo estrinseco, senza possibilità di valutazioni che, al di fuori della repressione del travisamento dei fatti, si muovano sul piano del merito (Consiglio di Stato, Sezione III n. 1266 del 6 marzo 2012, cit.)....8.2.- Per quanto riguarda, in particolare, la lamentata mancanza di una formale comunicazione agli interessati dell’avvio del procedimento amministrativo e la carenza di un successivo reale contraddittorio, si deve ricordare che questa Sezione ha già affermato che, in materia, la comunicazione dell’avvio del procedimento non è necessaria, tenuto conto della natura preventiva e cautelare del decreto di scioglimento e della circostanza che gli interessi coinvolti non concernono, se non indirettamente, persone, riguardando piuttosto la complessiva operatività dell’ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell’intera collettività comunale (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 727 del 14 febbraio 2014)....Occorre peraltro tenere conto anche delle esigenze di celerità del procedimento e della difficile ipotizzabilità di una collaborazione procedimentale che è preclusa anche dalla riservatezza degli elementi documentali (e prettamente indiziari) su cui si basa il procedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 6657 del 28 ottobre 2009).

 

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

 

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