Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale--a* 2013, proposto da:

Societa' Imi S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Franco Gaetano Scoca e Marcello M. Fracanzani, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via G.Paisiello, 55;

contro

Comune di Gorizia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Piccoli, con domicilio eletto presso Aldo Fontanelli in Roma, via Emilio Dè Cavalieri N.11;

Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Vinicio Martini, con domicilio eletto presso Ufficio Rappresentanza Regione Friuli in Roma, piazza Colonna 355;

nei confronti di

Impresa Indivduale Alimentari Povsic Peter, Market S.Andrea di Nanut Loris & C.S.A.S.; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. FRIULI-VENEZIA-GIULIA - TRIESTE: SEZIONE I n. 00038/2013, resa tra le parti, concernente realizzazione di un centro commerciale alimentare e non alimentare

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Gorizia e di Regione Friuli-Venezia Giulia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2014 il Cons. Francesca Quadri e uditi per le parti gli avvocati Fracanzani, Scoca, Piccoli e Cossina, per delega dell'Avv. Martini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con nota del 12.3.2012, la società I.M.I. s.r.l., dichiarando di essere titolare di un diritto di opzione per l’acquisto di una superficie coperta e scoperta da destinare a grande struttura di vendita al dettaglio, ha domandato al Comune di Gorizia la disponibilità e la compatibilità con il Piano del Settore del commercio del Comune di 2.500 mq per generi alimentari, 6.752,87 mq per generi non alimentari e 724,94 mq per attività di somministrazione di alimenti e bevande.

Il Servizio Attività Produttive del Comune di Gorizia, con nota in data 6.4.2012, ha confermato la disponibilità contingentale della superficie di vendita, in quanto compatibile con il Piano di settore per la grande distribuzione, mentre ha rilevato il contrasto tra la destinazione commerciale nel settore alimentare e la destinazione urbanistica del fabbricato, ricadente in zona H2.2.2 “area per centri commerciali al dettaglio e complessi commerciali non alimentari”, destinazione, peraltro, scaturita da una modifica dell’originaria variante alla destinazione d’uso dell’area in questione decisa dal Consiglio comunale nell’ambito della nuova programmazione della grande distribuzione nel territorio comunale.

L’ I.M.I. ha impugnato detta nota nonché gli articoli 2 e 24 del Piano di Settore del Commercio, che prevedono, ai fini del rilascio dell’autorizzazione commerciale, la verifica di compatibilità anche sotto il profilo urbanistico e la disponibilità incrementale di contingente, nonché, con motivi aggiunti, l’art. 28 delle NTA del PRG, nella parte in cui limita alla sola destinazione non alimentare i centri commerciali posti nell’area di interesse.

Il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso avverso la nota del 6.4.2012, in quanto rivolto contro un atto privo di valore provvedimentale , non qualificabile alla stregua di atto tipico lesivo, adottato all’esito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione commerciale – per la quale non era stata presentata alcuna domanda – ma avente valore puramente prodromico, informativo e preventivo rispetto ad una eventuale istruttoria. Ha, inoltre, in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibili per mancanza di interesse i motivi rivolti contro gli atti pianificatori.

L’ I.M.I. s.r.l. propone appello avverso la sfavorevole sentenza per i seguenti motivi:

- avrebbe errato, travisando i fatti di causa, il primo giudice nel negare valore di avvio del procedimento alla domanda di disponibilità della superficie di vendita presentata allo Sportello Unico per le Attività Produttive, corredata dei necessari allegati progettuali e culminata in un vero e proprio diniego; tanto sarebbe confermato dal tenore dell’atto, da cui trasparirebbe l’avvenuta indagine istruttoria circa la conformità urbanistica richiesta dall’art. 2 del Piano, l’indicazione del responsabile del procedimento e la portata lesiva del provvedimento.

- nel merito, il contingentamento sarebbe in contrasto con il d.l. n. 211/2011 che, all’art. 31, stabilisce la libertà di apertura di nuovi esercizi senza contingentamenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali;

- sarebbe arbitraria ed orientata a limitare illegittimamente la concorrenza l’esclusione del settore alimentare sotto il profilo urbanistico, essendo la relazione tecnica annessa al Piano, relativamente alla zona in questione, superata dal reale assetto della viabilità, profondamente mutato negli ultimi dieci anni, non agganciabile al tessuto urbano e non giustificata anche sotto l’aspetto della carenza degli standards minimi di parcheggio.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Gorizia, insistendo nell’inammissibilità del ricorso e nella tardività dei motivi aggiunti proposti avverso il piano, e la Regione Friuli Venezia Giulia, entrambe concludendo per la conferma della sentenza di primo grado.

In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno presentato memorie e memorie di replica, ulteriormente illustrando le proprie posizioni difensive.

All’udienza del 25 febbraio 2014, l’appello è stato discusso ed il Collegio se ne è riservata la decisione.

L’appello è infondato.

La società I.M.I. risulta aver presentato, in data 12.3.2012, in qualità di opzionaria di acquisto dalla società Witor’s s.r.l., al SUAP del Comune di Gorizia una domanda sulla disponibilità di superfici di vendita per varie tipologie (alimentari, non alimentari, per somministrazione bevande e alimenti) merceologiche. In essa non vi è, tuttavia, alcun cenno ad una richiesta di autorizzazione commerciale, peraltro ottenibile solo da parte di chi disponga attualmente della struttura da destinare all’attività commerciale.

Corrispondentemente, non vi è nella nota di risposta alcun riferimento al diniego di autorizzazione commerciale, ma solo un riscontro in ordine alla disponibilità delle superfici, sia sotto il profilo commerciale che sotto quello urbanistico.

Il principio di tipicità degli atti e dei provvedimenti amministrativi comporta che l’autorità amministrativa abbia il potere di emanare solo atti disciplinati nel contenuto, nei presupposti e nell’oggetto dalla legge, sicchè non sarebbe ammissibile un provvedimento negatorio, incidente sull’attività d’impresa, al di fuori di quello adottato all’esito del procedimento tipico autorizzatorio regolato dalla legge (cfr.Cons. Stato Sez. IV, 16-10-2009, n. 6355).

Peraltro, lo stesso principio di tipicità impone che ogni istanza privata volta ad attivare un procedimento amministrativo contenga gli elementi dai quali evincere il tipo di atto richiesto, allo scopo di consentire all’amministrazione di svolgere una completa ed adeguata istruttoria alla luce degli elementi caratterizzanti il procedimento attivato.

Nella specie, nessuna confusione circa il suo contenuto – nel senso di una domanda tendente ad ottenere un’autorizzazione commerciale - poteva ingenerare la richiesta sulla “disponibilità” di superfici di vendita, peraltro giustificata dalla richiedente in base alla propria qualità non già di titolare, ma di opzionaria di acquisto delle superfici coperte e scoperte in questione.

Né la circostanza che la richiesta sia stata presentata all’ufficio competente (SUAP), sotto il profilo amministrativo, a ricevere le domande in materia di commercio, comprese le richieste di autorizzazioni commerciali, può superare la necessità di conformare l’oggetto dell’istanza a quello dell’atto richiesto, essendo a tal scopo insufficiente la mera allegazione della documentazione in carenza di una chiara manifestazione di volontà.

Il chiaro tenore della richiesta non ingenera dubbi circa la sua finalità meramente esplorativa ed informativa, comprensibile data la delicatezza delle scelte imprenditoriali da effettuare, ma non comparabile, nei suoi effetti, all’istanza di rilascio di un provvedimento tipico.

Peraltro, nessun contenuto provvedimentale va riconosciuto alla risposta fornita dal Servizio Attività Produttive del Comune di Gorizia, che, in esito alla richiesta di informazione, si è limitata a “fotografare” la situazione della disponibilità contingentale – positiva – e di quella urbanistica – negativa – sulla base del Piano sul commercio e della destinazione urbanistica dell’area oggetto della richiesta, con dovizia di spiegazioni sull’iter che aveva condotto a negare la destinazione al commercio alimentare in base alla programmazione urbanistica del territorio da parte del Comune, così assolvendo una funzione meramente orientativa, ma non valutativa in ordine all’autorizzabilità dell’attività commerciale.

E’ dunque destituita la tesi per cui l’I.M.I. avrebbe presentato una “domanda di localizzazione ed apertura di un centro commerciale a destinazione alimentare e non alimentare”, non essendo l’I.M.I. ancora titolare della struttura, non corrispondendo un tal genere di istanza al tenore letterale della richiesta e dovendosi escludere la possibilità di attribuire alla nota di riscontro natura ed effetti di un provvedimento tipico, quale è il diniego di autorizzazione commerciale, in carenza dei suoi elementi caratterizzanti.

Ne consegue che nessun effetto lesivo concreto ed attuale dell’interesse del ricorrente può ricondursi alla nota impugnata, che non può essere neanche valutata alla stregua di un atto di arresto procedimentale impugnabile, in carenza di una attivazione del procedimento amministrativo volto al rilascio dell’autorizzazione.

Neanche è configurabile un interesse dell’appellante all’impugnazione delle disposizioni del piano commerciale, né di quelle di attuazione del piano regolatore generale.

In disparte il doveroso richiamo ai piani principi, per cui legittimati all'impugnazione di un atto pianificatorio, ed in particolare delle disposizioni attuative dello strumento urbanistico, sono solo coloro che possono vantare un pregiudizio individuale, concreto ed attuale e cioè i soggetti titolari del diritto di proprietà dell'immobile coinvolto dall’applicazione del piano (Cons. St. Sez. IV, 19.2.2014, n. 760; 15.2.2013, n. 917; 12-04-2011, n. 2275), va pure considerato, sotto il medesimo profilo della carenza di interesse, come l’art. 14 del piano del settore del commercio non sia neanche in grado di arrecare potenzialmente un pregiudizio, non contenendo disposizioni che comprimano la possibilità di esercizio, sotto il profilo contingentale, dell’attività commerciale.

Va, comunque, ribadito il principio per cui le disposizioni generali di piano non sono soggette ad immediata impugnazione, ma devono essere impugnate dal momento in cui producano effetti lesivi incidenti sulla posizione dell’interessato attraverso gli atti applicativi (Cons. Stato Sez. III, 16-04-2014, n. 1955; Sez. IV, 17-05-2012, n. 2839; 2-12-2011, n. 6373), quale, nella specie, non è la nota del Settore Attività Produttive del Comune di Gorizia, sicchè, anche sotto questo profilo, va confermata la pronuncia di inammissibilità.

Conclusivamente, e con assorbimento di ogni altro profilo considerato irrilevante, l’appello deve essere respinto.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l 'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di giudizio in favore delle parti appellate costituite, liquidate in euro 2.000,00 (duemila) per ciascuna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Francesca Quadri, Consigliere, Estensore

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)