Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale * del 2010 proposto da: 
Società Immobilflora a r.l. (in seguito Immobilflora), in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Valeri e Luisa Fonti, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Roma, viale Mazzini, 11; 

contro

Ministero per i beni e le attività culturali (MIBAC) -Direzione generale per i beni archeologici -Soprintendenza per i beni archeologici di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti “pro tempore”, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA -SEZIONE II QUATER, n. 3274/2010, resa tra le parti, concernente tutela archeologica su area privata;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del MIBAC, con i relativi allegati; 

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 22 luglio 2014 il cons. Marco Buricelli e udita per la parte appellante l’avv. Luisa Fonti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso proposto nel novembre del 2008 la società Immobilflora ha premesso:

-di essere proprietaria di immobili siti in Roma, via G. Baccelli, individuati in catasto al foglio 520, particella 73 sub 1 (fabbricato 1), foglio 522, particella 259 (fabbricato 2), foglio 520, particella 75 sub 1 (fabbricato 3), foglio 520, particella 75 sub 2 (fabbricato 4), tutti insistenti sul terreno individuato ai fogli 520 e 522 (per una descrizione più dettagliata della situazione dei luoghi si vedano anche i rapporti circostanziati SSBAR, in atti);

-che gli immobili sono condotti in locazione dalle s.r.l. Eurogarden ed Eurogarden Trade, che vi svolgono attività vivaistica;

-che per gli interventi eseguiti sugli immobili la proprietà ha chiesto, e in parte ha già ottenuto, il rilascio di una serie di titoli abilitativi;

-che l’area interessata dagli interventi ricadeva in zona “N – Verde Pubblico” del previgente P.R.G. ed è oggi inserita negli Spazi Aperti della Città Storica e risulta destinata a “Spazi Verdi conformati dal costruito” dal nuovo P.R.G. comunale approvato nel 2008;

-che con istanza del 21 dicembre 2006 la ricorrente ha chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 per gli interventi di manutenzione straordinaria eseguiti sugli immobili di proprietà; 

-che a seguito dello svolgimento della Conferenza di Servizi convocata dal Dipartimento IX del Comune di Roma e del rilascio dei pareri favorevoli da parte di ASL, Servizio giardini del Comune, Vigili Urbani e MIBAC (il quale ultimo ha dichiarato che l’area oggetto dell’intervento non risulta sottoposta a tutela ai sensi del d. lgs. n. 42 del 2004), con nota del Comune di Roma –Dipartimento IX, prot. n. 35452 del 28 maggio 2008 il responsabile del procedimento – considerato che “gli immobili oggetto delle opere non risultano gravati da alcuna disciplina vincolistica o di rispetto monumentale, cimiteriale, archeologico o servitù di qualsiasi natura, per quanto previsto dal D. L.vo 490/1999 e successivo D. L.vo. n. 42/2004” – ha chiesto alla “Soprintendenza Archeologica di comunicare se risulta un Decreto Ministeriale di vincolo archeologico sull’area in oggetto, indicandone, ove esistente, i riferimenti nonché le eventuali prescrizioni relative agli interventi edilizi per i quali viene richiesto il permesso di costruire” e all’U.C.E. di procedere con urgenza alla definizione delle istanze di condono;

-che con nota prot. n. 24622 del 1° settembre 2008 la Soprintendenza ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento per l’imposizione del vincolo di tutela diretta archeologica sull’area di proprietà;

-che in seguito ad accesso agli atti del 24 settembre 2008 sono state acquisite la relazione tecnico-scientifica posta a sostegno dell’avvio del procedimento e la planimetria con l’individuazione delle aree interessate;

-che Immobilflora ha inoltre appreso che con nota prot. n. 50463 del 20 giugno 2008 l’Ufficio Condono Edilizio del Comune di Roma aveva comunicato al Dipartimento IX di avere chiesto alla Soprintendenza Archeologica “indicazioni e documentazione nel merito della tutela del vincolo stesso”, che allo stato non poteva “esprimersi in ordine alla ammissibilità, procedibilità ed accoglibilità delle istanze di condono” e che con nota prot. n. 19044 del 27 giugno 2008 la SSBAR ha rilevato che: a) né le concessioni in sanatoria né le istanze di concessioni in sanatoria sono state sottoposte al vaglio della Soprintendenza; b) a seguito di un sopralluogo effettuato il 30 gennaio 2007, con nota prot. n. 23003 del 25 luglio 2007 la Soprintendenza ha formulato per quanto di propria competenza richiesta di annullamento delle concessioni in sanatoria già rilasciate e parere negativo al rilascio di ulteriori concessioni in sanatoria per gli interventi sugli immobili situati in via G. Baccelli 86, in quanto questi risultano in alcuni casi interferenti e comunque prossimi alla struttura muraria dell’antico Acquedotto Antoniniano in buona parte emergente dal terreno e rappresentato in tutte le cartografie storiche”; c) in relazione alla sussistenza del vincolo ha “trasmesso alla Direzione Regionale per i Beni Culturali e paesaggistici del Lazio proposta di tutela dei beni archeologici ai sensi dell’art. 10 del d. lgs. 42 del 2004 con nota prot. SSBAR 18772 del 25/6/2008”;

-che gli atti suindicati hanno costituito il presupposto per l’avvio del procedimento di apposizione del vincolo archeologico sull’area della Società, contenendo il percorso motivazionale seguito dalla Amministrazione per giungere alla adozione di tale ultimo atto;

ciò premesso, Immobilflora ha impugnato, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio:

-la sopra citata nota del MIBAC -Soprintendenza Speciale per i Beni Archeologici di Roma (SSBAR), prot. n. 24622 del 1° settembre 2008 di avvio del procedimento e 

-gli ulteriori atti sopra menzionati conosciuti dalla ricorrente in data 13 ottobre 2008 e precisamente:

-le note MIBAC – Soprintendenza Archeologica di Roma, prot. n. 18150 del 7 ottobre 1993, prot. n. 4053 del 7 febbraio 2007, prot. n. 8140 del 12 marzo 2007 (con allegata relazione tecnica), prot. n. 23003 del 25 luglio 2007 e la nota prot. n. 19044 del 27 giugno 2008, con la quale la Soprintendenza ha richiesto al Comune di Roma di procedere all’annullamento delle concessioni edilizie in sanatoria già rilasciate dando, contestualmente, parere negativo al rilascio di “ulteriori concessioni in sanatoria per gli interventi sugli immobili situati in via G. Baccelli 86”, deducendo un articolato motivo basato sulla violazione degli articoli 10 e 13 del d. lgs. n. 42 del 2004 e sul vizio di eccesso di potere per carenza di presupposti e difetto di istruttoria.

Con decreto in data 12 dicembre 2008, notificato a Immobilflora il 23 dicembre 2008, il Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, a conclusione del procedimento, ha dichiarato gli immobili segnati in Catasto al Fg. 520, partt. 20 p., 23 p., 73, 75 p. e al Fg. 522, partt. 42 p., 43, 56, 256, 257 p., 258 p., 259, di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 10, comma 3, lett. a) e 13 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, sottoponendoli a tutte le disposizioni di tutela contenute nella normativa vigente. Dalla lettura del decreto emerge che “sugli immobili sopra indicati, situati nel Comune di Roma, Municipio I, in località Aventino, Via F. Cilone, Via G. Baccelli, Largo Terme di Caracalla, “come meglio indicato nell’allegata planimetria catastale, insistono un tratto dell’acquedotto antoniano con la strada sottostante e i resti dei mausolei e di una domus tardo antica e vi è la presunzione certa dell’antico tracciato della via Ardeatina, situato a una quota inferiore all’attuale piano di campagna”.

Immobilflora ha impugnato il decreto con due motivi aggiunti, fondati principalmente su profili di censura di difetto di motivazione, carenza di istruttoria e travisamento dei fatti per la asserita mancanza di una indicazione analitica delle ragioni di carattere archeologico poste a base della dichiarazione di interesse particolarmente importante. 2. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati in parte respinti e in parte dichiarati inammissibili con la sentenza impugnata, pronunciata nella resistenza dell’Amministrazione. 

Nella decisione il Tribunale amministrativo ha osservato, quanto alla impugnazione del decreto del 12 dicembre 2008 “con cui è stata imposta la tutela diretta archeologica sull’area di proprietà della ricorrente sita in Roma Viale Baccelli”:

-in via preliminare e generale che l’apprezzamento dell’Amministrazione in materia di dichiarazione di interesse particolarmente importante di un bene, ai sensi degli articoli 10, comma 3, lett. a) e 13 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, consiste in una valutazione ampiamente discrezionale dell’interesse pubblico a tutelare cose che, attenendo in via diretta o indiretta alla storia, all’arte o alla cultura, per ciò che esprimono e per i riferimenti a queste ultime, sono reputate meritevoli di conservazione e di tutela; e che il sindacato del giudice amministrativo nei confronti dei suddetti atti dell’Amministrazione impositivi di vincolo storico / archeologico ha carattere estrinseco in quanto viene svolto nei limiti della verifica della corretta percezione da parte dell’organo pubblico dei presupposti di fatto del provvedere, della completezza dell’istruttoria, della ragionevolezza delle scelte effettuate in relazione alla fattispecie concreta e della esternazione delle ragioni della decisione;

-che nella specie l’Amministrazione, nell’adottare il decreto impugnato, ha formulato un giudizio di particolare rilevanza del bene facendolo derivare da un apprezzamento fondato sulle caratteristiche oggettive dei luoghi, sulla consistenza monumentale e sulle qualità e i pregi riconducibili a una ben individuata epoca storica, venendo in rilievo valutazioni del collegamento del bene con le vicende della storia, dell’arte e della cultura, espressione dell’interesse pubblico alla tutela del bene. In particolare, nel decreto impugnato si legge che sugli immobili sopra indicati, come meglio specificato nella planimetria catastale, “insistono un tratto dell’acquedotto antoniniano con la strada sottostante e i resti dei mausolei e di una domus tardo-antica, e vi è la presunzione certa dell’antico tracciato della via Ardeatina, situato ad una quota inferiore all’attuale piano di campagna”.La scelta di includere l’area citata nell’àmbito del vincolo archeologico diretto, “non sindacabile nel merito, non si configura irragionevole, perché indirizzata alla salvaguardia della testimonianza storico/archeologica nella sua originalità, e tantomeno arbitraria, in quanto suffragata dai riscontri effettuati in sede di relazione scientifica operata dalla stessa Soprintendenza” (così, in modo testuale, il TAR);

-che neppure sussiste la contraddittorietà, tra decreto impugnato e precedenti determinazioni negative dell’Amministrazione, ipotizzata dalla ricorrente dato che, dalla documentazione in atti, “non si evidenzia in alcun modo una difformità di valutazioni operata dalla Amministrazione con riguardo ai terreni di cui all’odierno ricorso che, semplicemente, non avevano formato oggetto di valutazione da parte della Amministrazione competente; soltanto a seguito della proposta della Soprintendenza di cui alla nota n. 18772 del 25 giugno 2008, infatti, si è provveduto all’avvio del procedimento volto alla dichiarazione di interesse archeologico anche a seguito della specifica indagine operata dalla Amministrazione che ha sottolineato il particolare pregio archeologico della zona interessata dal provvedimento di vincolo”.

Quanto invece ai motivi di ricorso formulati avverso gli ulteriori atti ministeriali oggetto di impugnazione, il ricorso è stato dichiarato inammissibile dato che “alcuni degli atti impugnati non rivestono natura provvedimentale” e “altri, invece, assumendo la qualifica di atti meramente procedimentali, non rivestono una valenza immediatamente lesiva delle posizioni giuridiche soggettive della parte ricorrente, con conseguente inammissibilità di una immediata impugnazione”.

3.Con atto notificato il 22 ottobre 2010 e tempestivamente depositato in segreteria, Immobilflora ha proposto appello con tre articolati motivi. I primi due motivi sono diretti contro i capi della sentenza di rigetto delle censure che riguardavano il decreto del 12 dicembre 2008 di dichiarazione di interesse particolarmente importante ex art. 10, comma 3/a) del t. u. n. 42 del 2004. Sub III) la società appellante ha criticato la sentenza nella parte in cui sono stati giudicati inammissibili i motivi di ricorso formulati avverso gli ulteriori atti ministeriali oggetto di impugnazione. Immobilflora ha concluso per l’accoglimento del gravame, l’annullamento o la riforma della sentenza impugnata e l’accoglimento del ricorso in primo grado. Con vittoria di spese e onorari.

L’Amministrazione appellata si è costituita e ha controdedotto.

All’udienza del 22 luglio 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. In via preliminare il Collegio non considera opportuno riunire il presente ricorso ai nn. RG 8999/2010 e 9001/2010 i quali, pur non pendendo tra le stesse parti, hanno a oggetto appelli contro sentenze relative al medesimo decreto di vincolo archeologico imposto, con identica motivazione, su aree contigue -appelli passati in decisione all’udienza del 22 luglio 2014.

Premessa, infatti, l’ampia discrezionalità che caratterizza la facoltà del giudice di disporre, ai sensi dell’art. 70 del Cod. proc. amm., la riunione di ricorsi connessi, il Collegio ritiene che le peculiarità in fatto che contraddistinguono –in specie- l’odierno ricorso n. 9003/2010, più complesso e articolato rispetto ai ricorsi nn. 8999/2010 e 9001/2010, ne consiglino una trattazione autonoma rispetto agli altri due ricorsi.

5.1. Con il motivo d’appello sub I) Immobilflora, nel dedurre violazione e falsa applicazione degli articoli 10 e 13 del d. lgs. n. 42 del 2004 e dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990, erroneità della motivazione ed eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria, contesta essenzialmente la motivazione che sorregge la sentenza impugnata, alla luce di quanto risulta dalla documentazione prodotta in giudizio.

Rilevato in via preliminare che il d. lgs. n. 42 del 2004 non consentirebbe di dichiarare la sussistenza dell’interesse particolarmente importante di un bene ex art. 10, comma 3/a) del decreto medesimo qualora non vi sia certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene storico / archeologico da sottoporre a tutela; ove, cioè, soltanto si ipotizzi la probabile esistenza di resti di rilevanza storico / archeologica, la società appellante sottolinea come, nella specie, la Soprintendenza avrebbe imposto il vincolo diretto sugli immobili individuati in epigrafe basandosi unicamente sulla presunta esistenza, sull’area dell’appellante, dell’antico tracciato stradale della via Ardeatina e dei resti di una necropoli di età romana posta lungo l’antica via Ardeatina. La relazione scientifica allegata al decreto impugnato descrive infatti un “contesto archeologico” entro il quale, tra l’altro, è (soltanto) “presumibile” che a una quota inferiore all’attuale piano di campagna si conservino l’antico tracciato della via Ardeatina e parte della necropoli che doveva estendersi fino a un grande mausoleo circolare di età augustea posto non lontano dalle mura c. d. serviane. L’appellante soggiunge che dalle planimetrie e dalle fotografie allegate alla relazione scientifica si evince che, fatta eccezione per i resti del “presunto” acquedotto antoniniano, i reperti archeologici ritenuti meritevoli di tutela si troverebbero situati tutti all’esterno del perimetro delle aree sottoposte a vincolo col decreto impugnato. Viceversa, dalla documentazione prodotta in giudizio dall’appellante si ricaverebbe che le aree in esame sono prive di emergenze archeologico –monumentali, fatta eccezione per un tratto di muro di 400 mt. che costituisce un parziale confine tra le proprietà e che sarebbe da ricondurre all’acquedotto antoniniano, tant’è vero che anche il nuovo PRG, approvato nel 2008, non ha riconosciuto alcuna particolare valenza storico –archeologica alle aree in esame. L’unico tratto dell’acquedotto antoniniano assai ben conservato si troverebbe in realtà all’esterno dell’area oggetto del decreto impugnato (come le aree della necropoli); il percorso della via Ardeatina “presunto” dal Ministero non sarebbe precisamente definibile; l’Amministrazione avrebbe insomma imposto un vincolo in base a mere presunzioni, in assenza di una approfondita indagine archeologica e, in definitiva, in violazione dei criteri di adeguatezza e di proporzionalità dal cui rispetto non può prescindersi per contemperare l’interesse pubblico perseguito, con il sacrificio imposto al privato; il giudice di primo grado avrebbe sbagliato nel fondare la ragionevolezza e la congruità, del decreto di vincolo adottato, sui “riscontri effettuati in sede di relazione scientifica” della Soprintendenza, avendo omesso qualsivoglia approfondimento sulla (in) fondatezza delle valutazioni probabilistiche compiute dal Ministero, ed essendo, la predetta relazione scientifica, priva di riscontri effettivi e smentita dalla documentazione prodotta in giudizio dagli appellanti.

5.2. Le argomentazioni su esposte non meritano adesione. La sentenza resiste alle critiche che le sono state rivolte.

In via preliminare il Collegio considera indispensabile acquisire agli atti del giudizio, ai sensi dell’art. 104, comma 2, Cod. proc. amm., la documentazione prodotta in giudizio dall’Amministrazione appellata.

Sempre in via preliminare, attesa la infondatezza dell’appello nel merito, si può fare a meno di vagliare l’eccezione di inammissibilità dell’appello ex art. 101 Cod. proc. amm., per violazione dell’obbligo di formulare censure specifiche contro i capi della sentenza gravata, eccezione sollevata dalla difesa erariale, nella memoria difensiva, muovendo dall’assunto che i due motivi d’appello proposti costituirebbero “mera ripetizione di quanto dedotto nel ricorso introduttivo del giudizio” dinanzi al Tribunale amministrativo regionale.

Occorre poi premettere, in termini generali, che il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse(c.d. vincolo) culturale è, in rapporto al principio fondamentale dell’art. 9 Cost., un giudizio di ordine tecnico. Come tale, si sottrae al sindacato giurisdizionale, salvo sia basato su un percorso argomentativo travisante o incongruo rispetto alle tecnica stessa, o comunque risulti oggettivamente inattendibile.

Soprattutto, questo Collegio ribadisce, con ciò uniformandosi alla giurisprudenza, anche recente, di questa Sezione, cui si vuol dare continuità in assenza di ragioni che inducano a discostarsene, che “costituisce…nozione di comune esperienza quella secondo cui il ritrovamento di resti di insediamenti di epoche passate in una determinata area rende probabile la presenza di altri resti nelle immediate vicinanze. L’attendibilità di tale conclusione è, nel caso di specie, rafforzata dal fatto che è stata riscontrata una coincidenza tra i luoghi del ritrovamento dei reperti e quelli che, nel passato, sulla base conoscenze disponibili, hanno costituito l’area di sedime di insediamenti di estese dimensioni (nella specie, appunto, una importante villa romana che disponeva di pertinenze ad essa strettamente collegate). È pertanto certamente ragionevole ad attendibile, sotto il profilo tecnico e scientifico, la scelta dell’Amministrazione di vincolare non solo la particella in cui sono esattamente stati ritrovati i reperti archeologici, ma anche tutta la zona ad essa circostante, coincidente con la presunta area di estensione della menzionata villa romana e delle sue pertinenze. La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, con orientamento formatosi nella vigenza della legge 1° giugno 1939, n. 1089, ma con affermazioni estensibili al nuovo sistema, ha già avuto modo di rilevare che, ai fini della tutela vincolistica su beni archeologici, l’effettiva esistenza delle cose da tutelare può essere dimostrata anche per presunzione e che è ininfluente che i materiali oggetto di tutela siano stati portati alla luce o siano ancora interrati, essendo sufficiente che il complesso risulti adeguatamente definito e che il vincolo archeologico appaia adeguato alla finalità di pubblico interesse al quale è preordinato(Cons. Stato, VI, 1° marzo 2005, n. 805). La stessa giurisprudenza ha specificato che l’Amministrazione dei beni culturali ed ambientali può estendere il vincolo ad intere aree in cui siano disseminati ruderi archeologici particolarmente importanti: è necessario, però, in tal caso, che i ruderi stessi costituiscano un complesso unitario ed inscindibile, tale da rendere indispensabile il sacrificio totale degli interessi dei proprietari e senza possibilità di adottare soluzioni meno radicali, evitandosi, in ogni caso, che l'imposizione della limitazione sia sproporzionata rispetto alla finalità di pubblico interesse cui è preordinato (Cons. Stato, VI, 27 settembre 2005, n. 5069). Più recentemente la Sezione, in relazione ad una fattispecie analoga alla presente, ha affermato che “quando si tratta della imposizione del vincolo archeologico, è del tutto ovvio che l'autorità amministrativa ritenga di sottoporre a tutela una intera area complessivamente abitata nell'antichità e solo eventualmente cinta da mura, comprendendovi anche gli spazi verdi, dal momento che le esigenze di salvaguardia riguardano non i reperti in sé e solo in quanto addossati gli uni agli altri, ma complessivamente tutta la complessiva superficie destinata illo tempore all'insediamento umano” (Cons. Stato, VI, 29 gennaio 2013, n. 522)” (così, in modo testuale, Cons. St. , sez. VI, 1° aprile 2014, n. 1557).

Tenuto conto delle pronunce suindicate, e con riguardo alla concreta fattispecie per la quale è causa, v’è da dire anzitutto che dalla relazione scientifica allegata al decreto impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale, e dalle fotografie prodotte a corredo della relazione medesima, emerge con chiarezza la presenza di resti, ben conservati e visibili, dell’acquedotto antoniniano, anche nell’area di interesse della società appellante, e si ricava, inoltre, l’esistenza di resti di una necropoli di età romana, testimoniata in particolare da un monumento sepolcrale circolare di età augustea e da una camera funeraria, posta al di sotto di una “domus” tardo antica, dalla quale proviene un sarcofago in marmo (si vedano la relazione scientifica, in particolare da pag. 3, e la documentazione fotografica allegata).

L’effettiva e attuale esistenza, la precisa localizzazione e la indiscutibile importanza dei resti della struttura dell’antico acquedotto antoniniano nel tratto compreso tra Largo delle Terme di Caracalla, in prossimità delle Mura Aureliane, e la cisterna delle Terme di Caracalla in Via G. Baccelli risultano comprovate dalle cartografie moderne e contemporanee, oltre che dai rilevamenti aerei, e dagli atti e documenti prodotti in giudizio (si vedano anche i “rapporti circostanziati” depositati dalla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma –SSBAR).

Quanto alla “presunzione certa dell’antico tracciato della Via Ardeatina, situato a una quota inferiore all’attuale piano di campagna” (così, testualmente, nelle premesse del decreto impugnato avanti al TAR), il termine “presumibile” di cui all’ultima pagina della relazione scientifica allegata al decreto, associato all’antico tracciato della via Ardeatina, è da intendersi riferito, secondo logica, all’andamento della strada, esistente con certezza, o perlomeno sulla base di una presunzione dotata di una particolare forza, ancorchè attualmente non visibile. E’ per questo che nel decreto impugnato si è potuto –senza incorrere in travisamenti- fare riferimento a una “presunzione certa” della conservazione dell’antico tracciato della via Ardeatina (dato che allo stato attuale la strada risulta interrata). L’antico tracciato viario nella zona “de qua” non può cioè essere ragionevolmente messo in dubbio, né può dubitarsi che lo stesso dovesse svilupparsi all’interno dell’area presa in considerazione nel decreto.

Più in generale, stando agli allegati al decreto impugnato (planimetria, relazione scientifica e documentazione fotografica), i reperti archeologici rinvenuti risultano essere all’interno delle aree sottoposte a vincolo col decreto impugnato.

In ogni caso, ferma l’attendibilità delle fotografie prodotte e delle relative didascalie, anche a voler ritenere non del tutto agevole la esatta collocazione dei resti archeologici rinvenuti e a voler ipotizzare presenze di resti all’esterno della –ma in posizione contigua alla- porzione di terreno di parte appellante, ciò non inficerebbe, anche alla luce della giurisprudenza sopra citata, la scelta di sottoporre a vincolo un’area circostante e più ampia rispetto a quella in cui sono esattamente stati ritrovati i reperti archeologici sopra descritti, da ritenersi quale complesso unitario e inscindibile.

In definitiva, sussiste uno stretto collegamento tra i rinvenimenti archeologici operati e l’individuazione degli immobili dichiarati di interesse particolarmente importante e assoggettati alle disposizioni di tutela del t. u. n. 42 del 2004.

La ragionevolezza e l’attendibilità delle considerazioni svolte nella relazione scientifica, corroborate dalla documentazione fotografica prodotta, esimono il Collegio dal confutare le argomentazioni addotte nella perizia di parte dell’appellante.

Concludendo sul punto, diversamente da quanto rilevato nel ricorso, e rammentato che in tema di dichiarazione di interesse particolarmente importante ex articoli 10, comma 1 lett. a) e 13 del t. u. n. 42 del 2004 viene in discussione un’ampia discrezionalità tecnico –valutativa attribuita all’Amministrazione, che implica un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità salvo che gli atti della P. A. siano inficiati da profili di eccesso di potere per palese travisamento dei fatti, abnorme illogicità o manifesta irrazionalità, nella specie insussistenti; il Collegio ritiene che il decreto impugnato sia stato adottato sulla base di una istruttoria congrua –oltre che incentrata su fatti non travisati- fondata su una accurata ricognizione dei resti archeologici e su un esame approfondito della documentazione d’archivio e degli studi pregressi. La motivazione che sostiene il decreto dà conto in maniera adeguata delle ragioni in base alle quali l'Amministrazione ha qualificato gli immobili come di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3/a) del d.lgs. n. 42 del 2004.

6. Nel dedurre, sub II), violazione e falsa applicazione degli articoli 10 e 13 del d. lgs. n. 42 del 2004 ed eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione, l’appellante insiste sul carattere contraddittorio dell’operato dell’Amministrazione –giudicato privo di riscontro dal Tribunale amministrativo regionale: v. “supra”, p. 2. , “in finem”- la quale, in passato, avrebbe più volte riconosciuto l’insussistenza di vincoli archeologici sulle aree “de quibus” affermandone, per contro, ora, la particolare importanza poiché situate in un “contesto archeologico” senza, peraltro, alcun riscontro ulteriore e nemmeno in presenza di mutamenti nella situazione delle aree interessate. Nell’atto d’appello si puntualizza che:

-la Soprintendenza archeologica di Roma, con nota prot. n. 10001 del 7 agosto 1989, non aveva ritenuto di dover avviare il procedimento di vincolo sugli immobili (v. anche nota Sopr. prot. n. 18150 del 7 ottobre 1993);

-con la nota prot. n. B1925 del 7 dicembre 2004 il MIBAC aveva nuovamente riconosciuto l’insussistenza di vincoli di tutela sulle aree in questione;

-ai fini della redazione del piano territoriale paesistico regionale (PTPR), nel 1988 la Regione Lazio aveva sottoscritto un accordo col MIBAC per la ricognizione e la perimetrazione delle aree sottoposte a vincolo. Nell’accordo il Ministero si impegnava a impartire le opportune disposizioni alle Soprintendenze ai Beni Ambientali e Architettonici e a quelle Archeologiche al fine di procedere alla verifica delle perimetrazioni delle aree sottoposte a vincolo o alla segnalazione delle aree di interesse archeologico: nonostante ciò, nessuna segnalazione è stata effettuata dalla Soprintendenza Archeologica sulla necessità di assoggettare a vincolo diretto le aree in questione. E poiché soltanto nel settembre del 2008, senza che fossero sopraggiunti elementi nuovi, il Ministero ha avviato il procedimento di apposizione del vincolo, concludendolo con l’adozione del decreto impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo del Lazio, risulta evidente la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione che a detta di parte appellante avrebbe imposto il vincolo in contrasto con determinazioni già assunte e con l’istruttoria eseguita sia in passato e sia in epoca più recente. In ogni caso il decreto impugnato, nell’imporre sulle aree in questione un vincolo in contrasto con precedenti manifestazioni di volontà dello stesso Ministero, non poteva esimersi dal motivare in modo congruo in ordine alle ragioni del mutato orientamento rispetto alle precedenti determinazioni.

Anche il secondo motivo d’appello è infondato e va respinto.

Diversamente da ciò che sostiene l’appellante, le aree in questione non risultano avere mai formato oggetto di motivata valutazione da parte del MIBAC nel senso della insussistenza di un interesse archeologico, o storico, particolarmente importante, ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Detto altrimenti, non risultano mai emanati atti che abbiano escluso la particolare valenza archeologica delle aree in esame. Per convincersi di ciò basta leggere le note del 7 agosto 1989 e del 7 ottobre 1993, in atti, con le quali la Soprintendenza archeologica di Roma comunicava che agli atti dell’Ufficio gli immobili di cui all’oggetto, ricadenti nel Fg. 520, non risultavano gravati da vincoli archeologici. Il che è cosa ben diversa dall’affermare in modo motivato che determinate aree sono prive di qualsivoglia rilievo storico / archeologico. Non era presente sull’area un vincolo puntuale, il che non escludeva un interesse archeologico in relazione al contesto.

In realtà, come si desume dalla motivazione –sintetica ma non sommaria- della sentenza impugnata, ogniqualvolta sono stati chiesti chiarimenti sull’estensione delle aree vincolate in ragione della presenza di importanti resti della Roma antica, la Soprintendenza si è limitata a indicare le aree sottoposte a vincolo e a comunicare quali erano gli immobili non gravati da vincolo. Ma dalla documentazione in atti “non si evidenzia in alcun modo una difformità di valutazioni operata dalla Amministrazione con riguardo ai terreni di cui all’odierno ricorso che, semplicemente, non avevano formato oggetto di valutazione da parte della Amministrazione competente…soltanto a seguito della proposta della Soprintendenza di cui alla nota n. 18772 del 25 giugno 2008…si è provveduto all’avvio del procedimento volto alla dichiarazione di interesse archeologico anche a seguito della specifica indagine operata dalla Amministrazione che ha sottolineato il particolare pregio archeologico della zona interessata dal provvedimento di vincolo” (così, in modo testuale, la sentenza impugnata).

L’Amministrazione risulta avere fatto soltanto comunicazioni a carattere essenzialmente ricognitivo della situazione esistente, essendosi limitata a indicare i beni che risultavano vincolati e gli immobili che non lo erano, e ciò sulla base di meri riscontri documentali.

A diverse conclusioni, in ordine alla censura proposta, perlomeno sotto l’aspetto di una ipotizzabile, insufficiente motivazione, si sarebbe potuti pervenire qualora l’Amministrazione avesse fatto precedere le note suindicate da specifiche istruttorie e apprezzamenti motivati all’esito dei quali si fosse giunti a escludere l’interesse particolarmente importante di un immobile.

Così però non è avvenuto.

Resta che il decreto di apposizione del vincolo contestato è stato adottato dopo una adeguata attività di ricognizione e verifica posta in essere dalla Soprintendenza e di cui si dà atto nella relazione scientifica allegata alla proposta della Soprintendenza medesima.

7. Il motivo di cui al punto III) –erroneità della motivazione, si suddivide in due profili. Sub 1), l’appellante contesta il capo di sentenza col quale il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibili le censure proposte contro gli atti del MIBAC, elencati sopra, al punto 1. , “in finem”, a partire dalla nota della Soprintendenza archeologica del 7 ottobre 1993 e fino alla nota della medesima Soprintendenza del 27 giugno 2008, recante richiesta al Comune di Roma di procedere all’annullamento delle concessioni edilizie in sanatoria già rilasciate e parere negativo al rilascio di “ulteriori concessioni in sanatoria per gli interventi sugli immobili situati in via G. Baccelli 86”; e alla comunicazione del 1° settembre 2008 di avvio del procedimento diretto alla imposizione della tutela diretta archeologica sull’area di proprietà della Immobilflora.

L’appellante sostiene che l’esame analitico di tali atti dimostra che in essi era già contenuto, in via anticipata, il coacervo delle ragioni poi confluite nel decreto di apposizione del vincolo diretto, con la conseguenza che l’eventuale annullamento del solo decreto del 12 dicembre 2008, in mancanza dell’annullamento delle note suindicate, consentirebbe agli atti suddetti di esplicare i propri effetti giuridici lesivi nei confronti della società: di qui la erroneità della statuizione di inammissibilità di cui alle pagine 11 e 12 sent. per avere il giudice di primo grado da un lato negato carattere provvedimentale a una parte delle note impugnate e, dall’altro, per avere qualificato altri atti come “atti meramente procedimentali”, privi di “valenza immediatamente lesiva delle posizioni giuridiche soggettive della parte ricorrente, con conseguente inammissibilità di una immediata impugnazione”. 

Sub 2. (da pag. 21 ric. app.), Immobilflora ripropone i motivi di ricorso già dedotti dinanzi al Tribunale amministrativo.

Il motivo sub III/1) non può trovare accoglimento, il che ovviamente esime il Collegio dal sottoporre a disamina i profili di censura esposti al punto III/2).

A parte che se, come sembra, la ragione di fondo che ha spinto l’appellante a sottoporre a “critica aggiuntiva” anche la statuizione di inammissibilità, va individuata nell’argomentazione per la quale “l’eventuale annullamento del solo decreto di vincolo diretto sulle aree, in mancanza dell’annullamento delle suindicate note, consentirebbe comunque a tali atti di esplicare i propri effetti giuridici lesivi nei confronti della Società”; se è questa la motivazione che, sul dichiarato presupposto dell’accoglibilità dei primi due motivi, ha spinto Immobilflora a una critica “globale” della sentenza, il motivo d’appello proposto sub III/1) dovrebbe, a ben guardare, essere dichiarato inammissibile – o meglio improcedibile -, per difetto di interesse (sopravvenuto), dato che il provvedimento finale del 12 dicembre 2008 non è stato annullato ma, anzi, alla luce delle argomentazioni sviluppate sopra ai punti 5. e 6. , ne è stata ribadita la legittimità, col conseguente venire meno del presupposto argomentativo dal quale ha preso le mosse l’appellante; in disparte ciò, per rigettare il motivo è sufficiente rilevare che, se pure fosse vero che in taluni degli atti della Soprintendenza impugnati – e, in particolare, in quelli del 25 luglio 2007 e del 27 giugno 2008 - si trova traccia di alcuni degli argomenti poi confluiti del decreto del 12 dicembre 2008, ebbene ciò non impedirebbe di qualificare gli atti del 2007 e 2008, appena indicati, come atti meramente endoprocedimentali, in quanto tali inidonei, per giurisprudenza consolidata, a produrre in via immediata effetti lesivi nei riguardi del destinatario, derivando la lesione rilevante all’esterno unicamente dal provvedimento finale. Né si ricade in quei casi eccezionali nei quali gli atti preparatori o comunque di per sé endoprocedimentali possono essere considerati immediatamente lesivi.

Quanto ai restanti atti impugnati (ci si riferisce in particolare alle note della Soprintendenza del 7 ottobre 1993, del 7 febbraio e 12 marzo 2007), il Tribunale amministrativo del Lazio ha giustamente osservato che tali atti non costtuiscono espressione di potere pubblico e non rivestono natura provvedimentale, venendo in questione o semplici comunicazioni o atti ricognitivi o dichiarativi di situazioni già verificatesi.

Non pare infine superfluo aggiungere che appare corretta e condivisibile la considerazione finale svolta in sentenza secondo la quale, in ordine agli atti suddetti, “spetterà all’amministrazione comunale verificare la loro rilevanza, in special modo in merito alle concessioni in sanatoria già rilasciate sulla base di presupposti diversi da quelli ora risultanti, dopo l’adozione del decreto impugnato, in considerazione del pacifico orientamento della giurisprudenza secondo il quale l’imposizione di un vincolo in data successiva alla realizzazione dell’abuso non è indifferente ai fini del giudizio sulla compatibilità delle opere rispetto ad esso , ma impone una specifica valutazione della consistenza e delle caratteristiche degli abusi realizzati e della loro tipologia rispetto alla tutela, nella specie, archeologica, dell’area”.

In conclusione, l’appello va respinto e la sentenza impugnata confermata. Nelle particolarità delle questioni trattate e nella peculiare natura della controversia il Collegio ravvisa, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, cod. proc. amm. e 92, comma 2, cod. proc. civ., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Carlo Mosca, Consigliere

Marco Buricelli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)