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Monday 04 September 2017 09:12:54

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Lottizzazione reale o formale, i principi giurisprudenziali

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI del 27.7.2017

"La fattispecie della lottizzazione abusiva, per cui è processo, attualmente è prevista in via generale dall’art. 30, comma 1, del T.U. 6 giugno 2001, n. 380; norma che, peraltro, nell’ordinamento non costituisce una novità assoluta.

La prima norma storicamente intervenuta in materia era infatti l’abrogato art. 28, comma 1, legge 17 agosto 1942, n. 1150, che disponeva: “Prima dell’approvazione del piano regolatore generale o del programma di fabbricazione di cui all’art. 34 della presente legge è vietato procedere alla lottizzazione dei terreni a scopo edilizio”, senza peraltro dare un’esplicita definizione della “lottizzazione”. 

Quest’ultima, infatti, compare soltanto nell’art. 18 della l. 28 febbraio 1985, n. 47, in senso sostanzialmente identico alla norma attuale.

L’art. 30 del T.U. 380/2001 al comma 1 prevede dunque che “Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.

L’illecito previsto dalla norma ha anzitutto conseguenze amministrative sul piano urbanistico.

In base ai commi successivi dello stesso articolo, infatti, l’ordinanza che accerta la lottizzazione abusiva, come avvenuto nella vicenda per cui è processo, deve disporre l’immediata sospensione delle opere in corso; va trascritta nei registri immobiliari e comporta da quel momento l’impossibilità di disporre per atto fra vivi degli immobili interessati; a pena di nullità degli stessi atti di alienazione, comporta altresì che gli immobili, decorso un breve termine, siano acquisiti di diritto al patrimonio comunale e che l’Ente proceda d’ufficio alla demolizione delle opere abusive.

La lottizzazione abusiva costituisce anche illecito penale, ai sensi dell’art. 44 comma 1 lettera c) dello stesso T.U. 380/2001; nondimeno, in forza del principio di autonomia tra processo amministrativo e penale, nonché tra i relativi giudicati, tale profilo non assume particolare rilevanza ai fini della presente decisione.

Ciò posto, la giurisprudenza è concorde nell’individuare che l’interesse protetto dalla norma è, in sintesi, quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione: si vedano in generale, come particolarmente approfondite, C.d.S., IV, 7 giugno 2012, n. 3381, e 19 giugno 2014, n. 3115 (nonché Cass. pen., Sez. III, 3 dicembre 2013, n. 51710).

In merito, si parte dal presupposto di fatto per cui le scelte espresse nel piano urbanistico generale di un Comune di regola non possano essere attuate mediante il diretto rilascio di permessi di costruire agli interessati, ma richiedano l’intermediazione di uno strumento ulteriore, rappresentato dai piani attuativi.

Il piano attuativo infatti, come osserva in motivazione la citata Cass. pen. n. 51710/2013, ha la funzione di “precisare zona per zona”, con i dettagli necessari, “le indicazioni di assetto e sviluppo urbanistico complessivo contenute nel piano regolatore”, e quindi di attuarle “gradatamente e razionalmente” e di garantire che ogni zona disponga di “assetto ed attrezzature rispondenti agli insediamenti”, ovvero delle opere di urbanizzazione, e tutto ciò, all’evidenza, trascende il possibile contenuto di un singolo permesso di costruire.

In tale contesto, la lottizzazione abusiva, in sintesi, sottrae all’amministrazione il proprio potere di pianificazione attuativa e la mette di fronte al fatto compiuto di insediamenti in potenza privi dei servizi e delle infrastrutture necessari al vivere civile; ciò che, com’è notorio, è fra le principali cause del degrado urbano e dei gravi problemi sociali che ne derivano.

Di conseguenza, sempre secondo Cass. pen. n. 51710/2013, si ha in generale lottizzazione abusiva fondamentalmente in tre casi.

Il primo è quello in cui si utilizzi un suolo libero realizzandovi, in via contemporanea o successiva, una pluralità di edifici – non rileva se a scopo residenziale, turistico o industriale – a prescindere dalle opere di urbanizzazione primaria o secondaria che si richiederebbero.

Il secondo è quello in cui, pur in presenza di opere di urbanizzazione già esistenti, non si tenga conto della necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso una pianificazione intermedia adeguata al nuovo intervento.

Il terzo è quello in cui si violino puramente e semplicemente le previsioni dello strumento urbanistico generale, che non consente, nemmeno per tramite di un piano attuativo, di intervenire in quella zona con le modalità in concreto adottate.

Ciò posto, l’art. 30, come correttamente sottolineato anche dal Giudice di primo grado, individua due modalità alternative fra loro con quali la lottizzazione abusiva si può realizzare.

La prima è quella della cd lottizzazione reale o materiale, la quale si verifica “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.

La seconda è quella della cd lottizzazione formale, ovvero negoziale o cartolare, che invece si verifica “quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”, ed esula dalla materia in esame, se non altro perché nel caso di specie si ragiona di immobili già edificati, e non di terreni con “destinazione” edificatoria.

Nell’ambito della lottizzazione reale, la giurisprudenza (cfr. per tutte le citate C.d.S. n. 3381/2012 e n. 3115/2014, e per implicito anche la pure citata Cass. pen. n. 51710/2013) ha individuato una fattispecie particolare, partendo dal rilievo per cui il concetto di “opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia”, che integra la condotta materiale dell’illecito, va interpretato in base allo scopo della norma che, come si è detto, è quello di salvaguardare il corretto sviluppo urbanistico del territorio.

Di conseguenza, per verificare se il divieto è stato violato si deve guardare non solo e non tanto alle singole opere realizzate, le quali isolatamente considerate ben potrebbero essere assistite ciascuna dal necessario titolo edilizio, ma “alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto”. Può quindi costituire lottizzazione abusiva reale anche il cambio di destinazione d’uso di un complesso immobiliare formato da singoli elementi legittimamente edificati, se in tal modo si è imposto al territorio un carico urbanistico diverso da quello in origine previsto, e tale quindi da necessitare un adeguamento degli standard: nel caso allora deciso, una struttura abitativa era stata trasformata in turistica, realizzando al posto delle abitazioni un albergo con piscina.

Applicando i principi appena delineati al caso di specie, la fattispecie di una lottizzazione abusiva reale, nel senso appena spiegato, sussiste sicuramente in base alle norme vigenti sia al momento in cui essa fu realizzata, sia al momento attuale (......)Vale allora il principio, ben noto alla giurisprudenza penale, per cui la condotta di illecito permanente la quale, pur incominciata in un momento anteriore, sia protratta in contrasto con una norma successivamente intervenuta va sanzionata esclusivamente in base a quest’ultima (così, in termini generali, fra le molte, Cass. pen., sez. III, 9 settembre 2015, n. 43597)."

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