Wednesday 10 September 2025 11:37:39
Giurisprudenza Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VII del 10/09/2025
Il Consiglio di Stato con la sentenza depositata in data 10 settembre 2025 ha annullato la sentenza di primo grado che aveva ritenuto legittima l’applicazione in via retroattiva della sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4 bis del d.P.R. n. 380/01 prevista in caso di inadempimento all’obbligo di demolizione delle opere abusive. Più precisamente, la sentenza appellata ha ritenuto che il disposto del comma 4-bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 (che prevede l'irrogazione di una sanzione pecuniaria amministrativa in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione di abusi edilizi) sia applicabile indistintamente, ovvero anche in riferimento alle ingiunzioni di demolizione notificate in data antecedente l'entrata in vigore della L. 11 novembre 2014, n. 164, che - in sede di conversione del decreto - legge 12 settembre 2014, n. 133 - ha aggiunto i commi 4-bis e ss. nel corpo dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, purché l'inottemperanza all'ingiunzione, posta a base della sanzione, sia accertata decorso il termine di 90 giorni a decorrere dall'entrata in vigore della medesima L. 164/2014 (ovvero a decorrere dal 12 novembre 2014).
A sostegno della decisione il Tar ha richiamato quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in conformità al principio del tempus regit actum, è quello vigente al momento in cui l'Amministrazione dispone la sanzione e l’illecito stesso ha natura permanente, in quanto la lesione dell’interesse pubblico all’ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata; pertanto, lo scadere del termine dei novanta giorni dell’ordine di demolizione non determina il venir meno del dovere di rimuovere le opere abusive (in tal senso, si veda ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 luglio 2022 n. 6519).
Da tali premesse il primo giudice ha ricavato la conclusione per cui “colui che ha realizzato l'abuso mantiene inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera illecita, onde il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere”.
Ad avviso della Settima Sezione del Consiglio di Stato tali statuizioni non possono essere confermate, dovendo accogliersi l’appello alla stregua del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria nella pronuncia n. 16 dell’11 ottobre 2023.
“L’Adunanza Plenaria, definendo la questione rimessa dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3974 del 19 aprile 2023, ha enunciato il seguente principio: “e) la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore”.
In particolare, la richiamata decisione n. 16/2023 ha ritenuto che la formulazione del comma 4 bis del citato art. 31 (il quale prevede che: “L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”) non lascia adito a dubbi quanto al fatto che la sanzione pecuniaria è irrogata in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione: l’accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione.
La condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione comporta, quindi, per il proprietario una duplice sanzione: a) la perdita della proprietà del bene; b) una sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro.
Si tratta di sanzioni che vengono irrogate a causa del mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione: il loro presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione. Su queste basi, l’Adunanza Plenaria ha concluso “nel senso che si è in presenza di un illecito ad effetti permanenti, in quanto la perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue all’inerzia nel demolire protrattasi oltre il termine di 90 giorni assegnato dall’autorità”, evidenziando, quindi, che “l’acquisto del bene avviene ope legis, sicché l’atto di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa”.
Ciò comporta che il bene identificato nell’ordinanza di demolizione si debba considerare acquisito ipso iure al patrimonio comunale, con la scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Anche l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa.
9.4. L’Adunanza Plenaria ha infatti chiarito che nella fattispecie rilevano i seguenti tre principi:
a) il principio di irretroattività, desumibile nella materia sanzionatoria dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, oltre che dall’articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile;
b) il principio di certezza dei rapporti giuridici, perché chi non ha ottemperato all’ordine di demolizione, facendo decorrere il termine di 90 giorni prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, ha compiuto una omissione in un quadro normativo che prevedeva ‘unicamente’ la conseguenza della perdita della proprietà e non anche quella della irrogazione della sanzione pecuniaria;
c) il principio di tipicità e il principio di coerenza, poiché col decorso del termine di 90 giorni il responsabile non può più demolire il manufatto abusivo, poiché non è più suo, sicché non è più perdurante l’illecito omissivo (in quanto si è ‘consumata’ la fattispecie acquisitiva); ulteriore conseguenza è che l’applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, anche alle ipotesi in cui il termine di 90 giorni era già decorso prima della sua entrata in vigore, comporterebbe l’applicazione di una sanzione per una omissione giuridicamente non più sussistente, essendo preclusa ogni modifica del bene in assenza di ulteriori determinazioni del Comune sulla gestione del bene divenuto ormai suo.
Orbene, alla luce dei principi sopra riportati, applicabili al caso in esame, deve ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato in primo grado che ha irrogato all’odierno appellante la sanzione pecuniaria per l’accertata inottemperanza all’ordine di demolizione. Ed infatti le ordinanze di demolizione di cui l’appellante è stato destinatario risalgono all’anno 1997 e all’anno 2001; l’interessato è rimasto successivamente inerte, non avendo nei successivi 90 giorni né ottemperato all’ordine di demolizione, né dedotto e comprovato la propria impossibilità di ottemperare, né presentato l’istanza di accertamento di conformità; sicché la condotta omissiva quale presupposto della sanzione pecuniaria - scaduto il termine di novanta giorni decorrente dalla notifica delle ordinanze di demolizione- è maturata ben prima dell’entrata in vigore del regime sanzionatorio di cui l’amministrazione fa applicazione.
Nel caso all’esame, il termine fissato dalle ordinanze di demolizione era dunque indiscutibilmente già scaduto alla data del 12 novembre 2014, di entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, sicché – essendo stati violati i principi sopra esposti - si deve annullare il provvedimento impugnato in primo grado, che ha irrogato la sanzione pecuniaria.
Il fatto che il successivo accertamento dell’inottemperanza risalga al mese di agosto 2018 – ovverosia a un momento successivo all’entrata in vigore della norma che ha introdotto la sanzione pecuniaria in questione - è irrilevante.
Infatti, a prescindere da ciò, non può irrogarsi la sanzione pecuniaria nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014 – sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione di un manufatto edilizio abusivo.
A tale riguardo, giova altresì richiamare il condivisibile orientamento della giurisprudenza secondo cui il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione ex art. 31 del d.P.R. 380/2001 ha valore meramente dichiarativo e non costitutivo di un effetto che si produce automaticamente ope legis ed è necessario unicamente per provvedere all’iscrizione nei registri immobiliari e all’immissione nel possesso; mentre l’acquisto a titolo originario della proprietà in capo all’amministrazione si è già prodotto una volta che sia venuto a scadenza il termine previsto dalla legge, nonché nel provvedimento di demolizione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2015 n. 1884).
Alla luce del richiamato principio, la sentenza impugnata deve essere riformata, atteso che l’effetto acquisitivo ex lege e la natura di illecito istantaneo con effetti permanenti dell’abuso edilizio precludono l’applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria in parola.
Non possono dunque condividersi le deduzioni difensive sviluppate dal Comune appellato a sostegno della legittimità della sanzione pecuniaria comminata.
Per un verso, non rileva, come evidenziato, che l’inottemperanza all’ordine di demolizione sia stata accertata il 24 agosto 2018, successivamente all’entrata in vigore del comma 4 bis dell’art. 31 (12 novembre 2014).
Per altro verso neppure è decisiva, in senso opposto, la circostanza dedotta dal Comune per cui in base al comma 4 ter del citato art. 31 i proventi delle sanzioni di cui all’art. 4 bis spettano al Comune e sono destinati alla demolizione delle opere abusive (oltre che all’acquisizione e ad attrezzature di aree destinate a verde pubblico), sicché i medesimi proventi sarebbero utilizzati proprio per eseguire quanto il privato illegittimamente non ha fatto (e neanche può più fare, in conseguenza del consolidarsi della situazione antigiuridica determinata dall’inottemperanza all’ordine di demolizione).
Infatti, è principio consolidato che la sanzione di cui all’art. 31 comma 4 bis non può essere irrogata in relazione all’inottemperanza ad ordinanze di demolizione notificate e “scadute” prima dell’entrata in vigore del 133/2014, poiché, in ragione della natura istantanea dell’illecito, in tali casi non vi sarebbe neppure una frazione della condotta sanzionata commessa dopo l’entrata in vigore di tale norma.
Come detto, una diversa interpretazione violerebbe il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative sancito dall’art. 1. L. 689/81 – applicabile in virtù della natura afflittiva della sanzione in esame – nonché il generale principio sancito dall’art. 11 disp. prel. cod. civ. secondo il quale “la legge non dispone che per l’avvenire”.”
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