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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale **** del 2011, proposto da Ernesto Iorio, Franco Mazzulla, Maria Ruffolo, Rocco Cosentino, Antonio Cosentino, Franca Borrello, Francesco De Rose, Mario Iorio, Mario De Rose, Letizia Maletta, Vincenzo Iorio, Emilio Iorio, Rocco Iorio, Fiorello De Marco, Bruno Natale, Assunta Perri, Rosaria Mazzei, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Saverio Mussari, Francesco Noto, con domicilio eletto presso Francesco Saverio Mussari in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24; 

contro

Università della Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA - CATANZARO: SEZIONE I n. 444/2011, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università della Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2013 il consigliere Maurizio Meschino e uditi per le parti l’avvocato Mussari e l’avvocato dello Stato Grumetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori Iorio Ernesto, Mazzulla Franco, Ruffolo Maria, Cosentino Rocco, Cosentino Antonio, Borrello Franca, De Rose Francesco, Iorio Mario, De Rose Mario, Maletta Letizia gli ultimi due in proprio e quali usufruttuari dei figli De Rose Cristian, De Rose Valentino, Iorio Vincenzo quest’ultimo in proprio e quale procuratore generale di Iorio Emilio, Iorio Rocco, Iorio Salvatore, De Marco Fiorello, Bruno Natale, Perri Assunta, Mazzei Rosaria in proprio e quale procuratore di Mazzei Maria Teresa, Marchiotti Angelina, Marchiotti Gerardo, Marchiotti Brunella gli ultimi due, unitamente a Marchiotti Angelina, in qualità di eredi di Iorio Annunziata, D’Andrea Giovanni e Iorio Anna tutti proprietari di una serie di compendi immobiliari in località “Rocchi” di Rende, con il ricorso n. 1470 del 2009 proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, hanno chiesto la condanna dell’Università degli Studi della Calabria al risarcimento del danno conseguente da illegittimo iter ablatorio.

2. Il Tribunale adito, con la sentenza n. 444 del 2011, ha respinto il ricorso con compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

3. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado.

4. All’udienza del 25 ottobre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Nella sentenza di primo grado si afferma che:

- il decreto di esproprio emanato dall’Università della Calabria il 12 gennaio 2005, al fine della realizzazione in località “Rocchi” di Rende di alloggi universitari, era stato annullato a seguito di accoglimento del ricorso straordinario proposto dagli stessi attuali ricorrenti e che l’Università aveva quindi fatto ricorso, in data 18 agosto 2009, al decreto sanante di cui all’art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, attribuendo il risarcimento di cui al sesto comma del medesimo articolo;

- la sentenza, n. 293 del 2010, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del citato art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, non ha effetti sul decreto sanante adottato dall’Università, considerato che i ricorrenti non l’hanno impugnato, neppure nella parte di determinazione degli importi dovuti per il risarcimento del danno, prestandovi perciò acquiescenza ed essendosi così prodotto il limite dei “rapporti esauriti” al fine dell’efficacia delle dichiarazioni di illegittimità costituzionale;

- non può essere accolta la domanda di condanna al risarcimento del danno da lesione del diritto di proprietà ex art. 2043 c.c. –peraltro non riferita alla specifica situazione dei terreni interessati dal decreto di acquisizione né assistita da un adeguato principio di prova quanto ai valori di mercato indicati- poiché non sussiste la vocazione edificatoria dell’intera area, che i ricorrenti asseriscono per avere il Comune autorizzato in essa attività edilizia privata;

- l’area è infatti oggetto di un vincolo conformativo e non ablativo, perché ricompresa in zona urbanistica destinata al servizio pubblicistico dell’edilizia universitaria, già individuata come area agricola nel 1972 per la costruzione del campus, né essa acquista natura edificabile per il fatto che vi insista un’opera pubblica, non essendo tale opera estrinsecazione dello ius aedificandi; si deve perciò tenere conto dell’incidenza della detta destinazione sul valore del bene al fine della determinazione dell’indennità di esproprio, applicandosi tali principi evidentemente alla determinazione del risarcimento ai sensi del più volte citato art. 43 con riguardo ai ricorrenti destinatari del provvedimento di acquisizione sanante;

- per gli altri ricorrenti, titolari di aree non più utilizzate perché risultate non funzionali all’intervento per l’Università, questa ha provveduto diversamente disponendo la restituzione delle aree, ovvero proponendone la dismissione al valore attuale, fermo il risarcimento dei danni per il periodo di occupazione illegittima, dovendosi rilevare, prosegue il primo giudice, che, essendo stato annullato il decreto di esproprio ad esito del ricorso straordinario al Capo dello Stato, il mancato ricorso all’acquisizione sanante rende obbligatoria la restituzione dei terreni, fermo restando che anche tali terreni non sono edificabili e che è quindi altresì infondata la proposta domanda di risarcimento.

2. Nell’appello si censura la sentenza per avere:

- a) ricondotto la questione della domanda risarcitoria a quella della determinazione unilaterale dell’indennizzo mentre la prima non si pone in relazione all’acquisizione sanante ma all’effetto proprio del decreto presidenziale di annullamento del decreto di esproprio, dovendosi considerare che la previsione della misura del ristoro del danno nell’art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 non pregiudica la domanda di risarcimento ai sensi dell’art. 2043 c.c. per la lesione del diritto dominicale dovuta al cattivo esercizio del potere pubblicistico;

- b) ricostruito la qualificazione urbanistica delle aree non considerando l’approvazione del piano particolareggiato del Comune di Rende (delibera consiliare n. 32 del 1992); questo infatti, in quanto antecedente alla variante del 2001 recante il vincolo espropriativo, è rilevante per l’accertamento delle possibilità effettive di edificazione, risultando conferito da tale piano carattere edificatorio all’intera area, esterna e interna, al perimetro universitario, poiché in esso non è determinata una ripartizione del territorio per zone omogenee ma è individuata una conurbazione residenziale e didattica dove l’intervento pubblico costituisce una mera localizzazione dell’opera;

- c) negato, infine, il risarcimento per equivalente ai proprietari di suoli non oggetto dell’acquisizione sanante individuando il solo mezzo della restituzione degli immobili espropriati illegittimamente, con evidente limitazione dei diritto sia sostanziale che processuale degli interessati, come anche chiarito in giurisprudenza, a fronte di aree irreversibilmente trasformate e prive di conseguenza di ogni valore.

3. Nella memoria di costituzione dell’Amministrazione appellata si eccepisce l’irricevibilità dell’appello poiché notificato oltre il termine dimidiato stabilito dall’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

4. L’eccezione non può essere accolta avendo questo Consiglio chiarito, in riferimento all’art. 23-bis, comma 1, lett. b), della legge n. 1034 del 1971, riprodotto nella citata disposizione del c.p.a., che l’abbreviazione dei termini non si applica quando la controversia non riguarda i provvedimenti relativi alla procedura di esproprio ma, come nella specie, soltanto il profilo risarcitorio (Cons. Stato: sez. IV, 19 marzo 2013, n. 1603; sez. VI, 8 luglio 2011, n. 4123).

5. Nel merito l’appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.

5.1. Non può essere accolta, anzitutto, la censura di cui sopra sub. 2.a), poiché la sentenza impugnata non ha ricondotto in via generale la questione della domanda risarcitoria a quella della determinazione unilaterale dell’indennizzo ma, correttamente, ha considerato entrambe le questioni sotto il solo e comune aspetto specifico dell’incidenza sul valore delle aree della loro qualificazione, se edificatoria o meno.

5.2. L’esame delle restanti censure comporta l’analisi dei seguenti profili: sulla natura del vincolo gravante nel caso di specie, in particolare se conformativo come affermato dal primo giudice; se, in connessione, risulti la natura non edificatoria delle aree interessate, come anche statuito nella sentenza impugnata; sull’articolazione del caso in relazione ai terreni oggetto o meno dell’acquisizione sanante ex art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001.

5.2.1. Il Collegio ritiene anzitutto sussistente il carattere conformativo del vincolo di zona, per la sua destinazione all’edilizia universitaria, e, in connessione con ciò, la natura non edificatoria delle aree di cui si tratta.

Depongono in tal senso, in primo luogo, le precisazioni rese al riguardo dalla difesa erariale in primo grado, non contestate specificamente in appello, sulla destinazione di zona all’edilizia universitaria, con il richiamo ivi fatto, non soltanto al certificato di destinazione urbanistica, ma in particolare all’art. 42 delle N.T.A come da planimetria per variante al piano regolatore generale, in cui figura “la vasta area destinata all’Università, denominata proprio “zona universitaria”, con colorazione magenta” (planimetria allegata; doc. n. 10 della documentazione dell’Amministrazione resistente).

A fronte di ciò, osservato che anche nel ricorso di primo grado si richiama che l’area, di cui pure si nega l’inedificabilità, “ è sempre stata qualificata in sede di strumento urbanistico come “zona con vincolo universitario”, non vale in contrario l’allegazione del piano particolareggiato approvato con la delibera consiliare n. 32 del 1992 relativo alle “aree limitrofe e interne all’Università degli Studi della Calabria”.

Come indicato nella premessa al piano si tratta infatti del p.p. previsto come strumento di attuazione “per coordinare gli interventi universitari con quelli previsti nelle aree limitrofe”; esso presuppone perciò la destinazione di zona per l’insediamento universitario e ne disciplina le modalità di attuazione, regolando, sempre ai fini della realizzazione della destinazione universitaria, zone non edificabili (art. 5 rispetto ad aree e condotte di servizio), l’indice di edificabilità generale dell’area (art. 9, rispetto “alle destinazioni d’uso contenute nel piano”) e preordinando il vincolo espropriativo a favore dell’Università, necessario per l’attuazione della destinazione di piano generale (art. 19).

Ciò rilevato si deve richiamare la giurisprudenza consolidata sulla natura conformativa del vincolo di destinazione delle aree all’edilizia scolastica, con conseguente determinazione del loro carattere non edificabile e relativa incidenza sul valore del bene; conclusione che è tanto più valevole “nel caso dell'edilizia universitaria, le cui finalità non trascendono soltanto le singole zone del piano regolatore del comune, ma, normalmente, lo stesso territorio comunale”, comportando che “la destinazione a edilizia scolastica, e a maggior ragione universitaria, di natura peraltro normalmente conformativa e non espropriativa, escluda l'edificabilità legale a favore dei privati proprietari, e non giovi a questi in sede di liquidazione dell'indennità espropriativa;…” (Cass. civ. sez. I, 24 maggio 2012, n. 8231) e, di conseguenza, che “il risarcimento del danno va in ogni caso compiuto all’interno della categoria dei suoli inedificabili, ossia con riferimento a prezzi di mercato ben lontani da quelli assai elevati peculiari del mercato edilizio” (C.G.A.R.S., 16 ottobre 2012, n. 943).

5.2.2. Quanto agli specifici provvedimenti emanati dall’Università degli Studi della Calabria, ripartiti in quello di acquisizione sanante ex art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 (decreto dirigenziale n. 2116 del 2009) e in quelli aventi ad oggetto la restituzione dei terreni espropriati, si deve osservare che:

- il primo provvedimento non è stato impugnato in primo grado, neppure nella parte recante gli importi dovuti ai sensi del comma sesto del citato art. 43, divenendo perciò inoppugnabile; né i ricorrenti hanno allegato in primo grado alcun principio di prova sull’asserita differenza di valore dei terreni rispetto a quella posta a base dei detti importi, essendo di conseguenza tale prova neppure proponibile in secondo grado (art. 104, comma 2, c.p.a.);

- riguardo ai terreni non oggetto dei provvedimenti ex art. 43 correttamente l’Amministrazione, mancando i presupposti per l’applicazione del detto articolo, si è determinata all’unica alternativa esperibile, cioè la restituzione dei terreni;

- neppure tale determinazione dell’Università è stata contestata in primo grado, venendo tale censura inammissibilmente sollevata soltanto in secondo grado ed essendo peraltro infondata per quanto ora detto sulla necessaria alternatività tra acquisizione sanante e restituzione dei beni quando questi non siano necessari per l’intervento pubblico;

- deve perciò essere confermata la pronuncia del primo giudice anche per questo profilo, ferma la possibilità per i ricorrenti proprietari dei terreni estranei all’acquisizione sanante di esigere dall’Amministrazione la restituzione dei terreni nel pristino stato ai fini dell’efficiente uso agricolo, in sede di ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza di primo grado per effetto della presente sentenza, con la dimostrazione dell’esecuzione di opere modificative dello stato preesistente all’ablazione.

6. Per le ragioni che precedono l’appello è infondato e deve essere quindi respinto.

La particolare complessità della controversia in fatto e in diritto giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello in epigrafe n. 4821 del 2011, confermando per l’effetto la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti delle spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2013, con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Aldo Scola, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore

Claudio Contessa, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il **/11/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)