Tuesday 04 October 2022 11:44:50
Giurisprudenza Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VII del 3.10.2022
Il quadro normativo prevede due tipologie di accesso agli atti, che rispecchiano, l’una, la logica partecipativa e, l’altra, la logica difensiva:
a) “L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza” (art. 22, comma 2, legge n. 241/1990);
b) gli “interessati” all’accesso sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241 cit.);
c) “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale” (art. 24, comma 7, legge n. 241 cit.).
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 6/2006; 19/2020; 4/2021) ha enunciato con chiarezza i principi di diritto che tracciano le coordinate esegetiche entro le quali viene garantita l’uniforme interpretazione ed applicazione delle suddette disposizioni da parte della giurisprudenza amministrativa.
Più in particolare, per quanto riguarda l’accesso difensivo, l’indirizzo esegetico è consolidato nel senso di riconoscere:
i) per un verso, l’autonomia dell’accesso difensivo rispetto alle altre azioni giurisdizionali esercitabili presso plessi diversi dalla giustizia amministrativa, qualificandosi in questo senso, l’accesso difensivo, quale forma di tutela complementare e concorrente;
ii) per un altro verso, la necessaria strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi e esigenze di tutela, la quale “si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l'onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (Adunanza plenaria n. 19/2020).
Sulla base di questi principi, l’Adunanza plenaria ha tratto i seguenti corollari:
- “La necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite - in questo senso strumentale - per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica 'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull'astratta pertinenza della documentazione rispetto all'oggetto della res controversa.” (Adunanza plenaria n. 19/2020);
- “La corrispondenza e il collegamento fondano, invece, l'interesse legittimante, che scaturisce dalla sussistenza, concreta e attuale, di una crisi di cooperazione, quanto meno da pretesa contestata (in ipotesi suscettibile di sfociare in un'azione di accertamento), che renda la situazione soggettiva 'finale', direttamente riferibile al richiedente, concretamente e obiettivamente incerta e controversa tra le parti, non essendo sufficiente un'incertezza meramente ipotetica e subiettiva.”;
- “Questa esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dal successivo art. 25, comma 2, l. n. 241/1990, ai sensi del quale "[l]a richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata". La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell'accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all'amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione 'finale' controversa. In questa prospettiva, pertanto, va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando” (Adunanza plenaria n. 19/2020);
- per supportare in modo adeguato l’accesso difensivo, non può ritenersi sufficiente “un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie difensive (…) poiché l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l’appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa” (Adunanza plenaria n. 4/2021)..”
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