Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA

composta dai seguenti magistrati:

dott. Donato Maria Fino                                 Presidente

dott. Marco Pieroni                                        Consigliere

dott. Massimo Chirieleison                            Consigliere relatore

 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44504/R R.G. instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti di *

Visto l’atto di citazione del 11 maggio 2016;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 29 marzo 2017, con l’assistenza del Segretario Sig. Gerardo Verdini, il Consigliere relatore Massimo Chirieleison, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Procuratore Regionale Carlo Alberto Manfredi Selvaggi e l’avv. Fabio Mennino per il convenuto su delega dell’avv. Steven Rudolph Niccoli.

MOTIVAZIONE

1. Con atto di citazione del 11 maggio 2016, la Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Emilia Romagna conveniva in giudizio il sig.  * , per sentirlo condannare al risarcimento del danno, pari a complessivi € 37.898,6 a favore del comune di Rimini, a titolo di danno patrimoniale, danno da disservizio e danno all’immagine.

2. I fatti per cui è causa, erano stati denunciati alla Procura regionale con specifica e concreta notizia in data 06/07/2015 da parte della Guardia di Finanza- Nucleo di Polizia Tributaria di Rimini - Sezione Tutela spesa pubblica, che segnalava plurime condotte perpetrate dal sig. * , dipendente del comune di Rimini, in danno dell’Amministrazione di appartenenza. 

3. Nella denuncia, la Guardia di Finanza segnalava di aver tratto in arresto il giorno 18 maggio 2015 il citato dipendente, ascritto alla categoria C, con il profilo professionale di istruttore tecnico, assegnato al Settore Politiche giovanili e Servizi educativi del predetto Ente locale. L’arresto era disposto in flagranza della commissione – da parte del * – del delitto di peculato di cui all’art. 314 cod. pen. Lo stesso veniva poi segnalato alla Procura della Repubblica quale responsabile dei delitti previsti e puniti dagli articoli 81 e 493, 314, comma 1 del codice penale, nonché dell’articolo 55 quinquies del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

4. Dalla predetta segnalazione, in sostanza, emergeva che il nominato  *, quale dipendente del comune di Rimini con mansioni di responsabile degli arredi scolastici presso il citato Settore comunale e rivestendo la qualifica di incaricato di pubblico servizio, risultava indagato nel procedimento penale sopra indicato, per reati contro la pubblica amministrazione. 

Il danno all’amministrazione comunale veniva cagionato dall’utilizzo dell’automezzo di servizio per finalità estranee ai compiti d'ufficio e dall’appropriazione di beni di cui il convenuto aveva la disponibilità per ragioni di ufficio. 

 5. La falsità delle attestazioni riportate dal Rughi nei fogli giornalieri di viaggio, sono stati accertati con riferimento ai giorni ed agli orari indicati nell’Allegato n. 1) alla Comunicazione di notizia di reato ex art. 347 del cod. proc. pen., acquisita nell'ambito del Proc. Pen. n. 1147/2015 in data 19 maggio 2015, prot. n. 0156728/15 dalla Guardia di Finanza di Rimini.

5.1. Nel citato Allegato sono riportati, per i giorni e gli orari ivi indicati e di seguito riportati, i reali spostamenti dell’auto, rilevati tramite il localizzatore satellitare GPS installato sull’autovettura, che risultano divergenti rispetto alle annotazioni apposte dal dipendente sui fogli di viaggio e che dimostrano, l’uso dell’autovettura in dotazione per ragioni diverse da quelle istituzionali nelle date del: 24 marzo 2015; - 25 marzo 2015; - 26 marzo 2015; - 27 marzo 2015. In tale ultima giornata l’auto, non veniva utilizzata e rimaneva in garage per l’intera giornata, poiché il Rughi era in ferie; tuttavia, questi compilava anche per quella giornata un foglio di viaggio, da cui faceva            risultare un utilizzo del mezzo dalle ore 7,30 alle ore 13,00 per raggiungere alcuni plessi scolastici, con una percorrenza chilometrica giornaliera di 78 km.

5.2. Nei sette mesi oggetto di accertamenti penali, il dipendente falsamente attestava la propria presenza in servizio mediante la falsificazione dei moduli denominati fogli di viaggio (c.d. libretto chilometrico dell'auto), nonché attraverso l'utilizzo fraudolento del cartellino magnetico (badge), perché egli in realtà era impegnato in attività estranee ai compiti d’ufficio, così come risultava inadempiente nei confronti del proprio datore di lavoro nei frangenti in cui, pur risultando in servizio, attendeva invece ad attività incompatibili con il rapporto di lavoro (come dimostrato dalla rilevazione della sua autovettura – in orario di lavoro – spesso presso la sua abitazione e/o in luoghi incompatibili con esse).

6. Ad avviso della Procura contabile gli accertamenti svolti dalla G.d.F. contengono gravi e inconfutabili elementi di prova documentale della responsabilità amministrativa imputabile nei confronti del dipendente del comune di Rimini * , il quale, con l’abuso della qualità di dipendente pubblico, con mansioni di responsabile degli arredi scolastici presso il Settore Politiche giovanili e Servizi educativi comunali, con modalità seriali e continuative:

a)         ha alterato e ha fornito prospetti relativi all’utilizzo del mezzo di servizio contraffatti in quanto indicanti tratte non realizzate, e chilometraggi non corrispondenti a quelli reali;

b)         abitualmente ha utilizzato la vettura in dotazione quale dipendente pubblico non solo per motivi squisitamente egoistici diversi da quelli imposti da ragioni di servizio e per i quali detta autovettura gli era stata assegnata; ma addirittura anche per compiere aggiuntivi – e ben più gravi – atti contrari ai doveri d’ufficio in danno della stessa amministrazione di appartenenza, proprietaria del veicolo, indicati nella successiva lettera d).

Anche a tal fine nascondeva sistematicamente le insegne del comune di Rimini apposte sulle fiancate dell’auto con fogli adesivi dello stesso colore della vettura; 

c)         per raggiungere i propri fini personali e illeciti, ha attestato falsamente, quale pubblico dipendente, la presenza in ufficio, così oggettivamente inducendo in errore l'amministrazione di appartenenza circa la presenza sul luogo di lavoro, che pertanto erogava la corrispondente controprestazione salariale;

d)         si è appropriato, con una condotta continuata nel tempo, di beni di proprietà del comune di Rimini di cui aveva la disponibilità per ragioni di servizio (come arredi scolastici vari, elettrodomestici, materiali medicali, pentolame, stoviglie, posate, materiale elettrico, materiale di cancelleria, prodotti per la pulizia degli ambienti, generi alimentari, persino carta igienica), ponendoli in vendita come ambienti, generi alimentari, persino carta igienica), ponendoli in vendita come propri presso vari esercizi commerciali, traendo poi profitto dalla vendita.

7. Il danno patrimoniale diretto è stato quantificato, secondo la prospettazione della Procura Regionale, nella somma di € 29.152,78. A tale voce di danno, l’attrice aggiunge anche la componente del danno da disservizio, poiché i comportamenti fraudolenti consumati con l’infrazione dei doveri fondamentali di servizio avrebbero generato “una struttura amministrativa poco affidabile, disorganizzata, inefficiente, non responsabile né responsabilizzata”. Nella specie, la stima del danno da disservizio viene quantificato in via equitativa nella misura di € 2.915,27, equivalenti alla percentuale del 10% circa, computata sul danno patrimoniale emergente. Oltre al danno patrimoniale e da disservizio, la Procura ritiene che l’Amministrazione comunale abbia subito anche una rilevante lesione alla propria immagine.

8. Costituitosi in giudizio il convenuto, con riferimento ai beni rinvenuti nella propria abitazione, ne rivendica la proprietà secondo il principio romano per cui “possideo quia possideo”. Per quanto concerne il danno all’immagine, eccepisce che tale danno richiede una sentenza passata in giudicato, mentre nel caso di specie non è stata ancora notificata la richiesta di rinvio a giudizio. Segue richiesta di sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del procedimento penale.  

9. Nel corso dell’udienza le parti hanno ribadito oralmente la sostanza delle argomentazioni svolte negli scritti già depositati.

10. La domanda avanzata dalla Procura attrice merita di essere accolta, con le precisazioni che seguono. 

11. Il presente giudizio concerne la richiesta di risarcimento in relazione ad una illecita condotta appropriativa, protrattasi nel tempo, di beni di proprietà del comune di Rimini, di cui il convenuto aveva la disponibilità per ragioni di servizio. 

12. Dalla disamina delle prove documentali depositate agli atti del giudizio emerge come il sig. * abbia volontariamente utilizzato il mezzo di servizio per finalità personali, appropriandosi, intenzionalmente e illecitamente, di beni di proprietà comunale di valore complessivo pari a € 21.221,94. Anche per raggiungere tali scopi, il predetto ha fraudolentemente manipolato i libretti di servizio dell’autovettura assegnatagli e i sistemi di rilevamento della presenza in servizio.

12.1. La valutazione complessiva della fattispecie, nella sua dinamica e nella sua morfologia viziata da grave devianza e lesività finanziaria, dimostra la imputabilità di plurime condotte intenzionalmente contrarie ai doveri d’ufficio e distrattive di beni pubblici da parte del dipendente pubblico infedele Rughi; condotte che hanno generato il sopra indicato danno patrimoniale, in buona parte dovuto ad indebita sottrazione di risorse pubbliche alla P.A. di appartenenza.

12.2. Tali condotte sono state censurate in sede disciplinare con provvedimento prot. n. 0179101del 20 agosto 2015, con cui è stato disposto il licenziamento senza preavviso a far data dal 21 agosto 2015; provvedimento che allo stato non risulta impugnato.

12.3. Tra le varie contestazioni mosse al *, vi è anche la condotta finalizzata ad attestare fraudolentemente la presenza in servizio.

In  relazione all’utilizzo indebito dell’auto, quand’anche egli in alcuni frangenti fosse stato autorizzato a recarsi al di fuori del territorio comunale, certamente non lo era in occasione delle rilevazioni effettuate e contestate dai militari della G.d.F. e in ogni caso una eventuale autorizzazione di tal genere non lo legittimava certo a utilizzare l’auto per finalità estranee ai compiti di ufficio, né tanto meno ad utilizzarla in violazione dei doveri d’ufficio (per commettere ulteriori illeciti anche di carattere penale) o a impiegarla come se fosse la propria autovettura anche quando non era in servizio (evitando finanche di ricoverarla nel deposito comunale), poiché la stessa era rinvenuta spesso presso la propria abitazione in orari e giorni extra lavorativi. 

Le risultanze investigative dimostrano che il * ha consapevolmente utilizzato la vettura per fini egoistici, avulsi e anzi in molti casi contrari a quelli d’ufficio, come è dimostrato dalla adozione metodica di accorgimenti ingannevoli per coprire il logo del Comune sulla macchina, dissimulandone in tal guisa l’appartenenza all’ente pubblico datoriale.

Anche l’argomentazione secondo cui l’auto veniva utilizzata quasi come un ufficio, non ne giustifica l’impiego per attività estranee a quelle di ufficio e in molti casi illecite sotto plurimi profili.

12.4. In riferimento all’addebito relativo all’intero stipendio che è stato erogato al * nei 7 mesi in cui si è protratta la vicenda giudiziaria penale pari ad € 11.454,70, tale voce di danno è relativa alla violazione del rapporto sinallagmatico – insito nel contratto di lavoro pubblico – perpetrata dal Rughi con le condotte sopra  descritte; da tale violazione discende che il corrispettivo economico deve ritenersi erogato inutiliter, in relazione a tutti i frangenti in cui il dipendente infedele, durante l’orario di lavoro, attendeva ad occupazioni diverse o incompatibili rispetto a quelle dedotte in contratto, e perciò causative di danno economico per l’Amministrazione di  appartenenza. La natura onerosa del contratto di lavoro, nella specie pubblico, discendente dal nesso sinallagmatico tra lo scambio di prestazione lavorativa dietro corrispettivo, implica infatti che la destinazione delle proprie energie per finalità estranee al rapporto di lavoro configura la lesione dell’equilibrio patrimoniale del rapporto di scambio. Infatti, alla liquidazione della retribuzione da parte dell’Ente-datore di lavoro non sono corrisposti, nel caso di specie, l’utilità e i vantaggi prodotti dalle prestazioni lavorative, ma anzi una inutilità avendo il * agito durante l’orario di servizio per fini riprovevoli e vietati (anche penalmente) dall’ordinamento.

13. La condotta del *, integra la violazione dei doveri d’ufficio, primi tra tutti i doveri “di fedeltà, lealtà, legalità ed efficienza, che costituiscono la base degli obblighi di qualsiasi dipendente pubblico” (Corte dei Conti, Sez. Appello Sicilia, sent. n. 194 del 31.7.2015) e, comunque, di chiunque gestisca beni pubblici.

Lo stesso codice di comportamento dei dipendenti del Comune di Rimini, approvato con deliberazione della Giunta comunale in data 28 gennaio 2014, n. 13, prevede che: i) art. 3, comma 1 “il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina ed onore e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico, senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare”; ii) art. 11, comma 3 “il dipendente attesta la propria presenza in servizio, registrando l'entrata e l'uscita esclusivamente presso la sede di lavoro, salvo deroghe motivate e debitamente autorizzate dai responsabili delle strutture organizzative, attraverso il corretto utilizzo delle modalità di rilevazione stabilite dall'Amministrazione”; iii) art. 11, comma 4 “il dipendente custodisce con cura il materiale, le attrezzature e la strumentazione di cui dispone per ragioni di ufficio e non li utilizza a fini privati”; iv) art. 11, comma 6 “Il dipendente utilizza i mezzi di trasporto dell’Amministrazione a sua disposizione unicamente per lo svolgimento dei compiti d’ufficio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d’ufficio”.

13. Per le ragioni sopra esposte, Il Collegio  ritiene pertanto  che, dalle risultanze investigative della P.G. e dagli atti del procedimento disciplinare, risulti provato che l’allora dipendente del Comune di Rimini * , operando all’interno delle mansioni attribuitegli nell’ambito dei servizi scolastici ed educativi del predetto Ente, abbia volontariamente sottratto beni e utilizzato la vettura di servizio per finalità illecite, aggravando la propria condotta compiendo ulteriori illeciti in buona parte e sostanza strumentali alla commissione dei primi, mercé l’alterazione del sistema di rilevazione delle presenze e di registrazione delle percorrenze della vettura (i c.dd fogli di viaggio).

14. Sulla autonomia del procedimento di responsabilità amministrativa rispetto a quello penale e sulla utilizzabilità nel primo del materiale probatorio acquisito nel secondo, si richiama copiosa giurisprudenza della magistratura contabile. Cfr., ex multis, Sezione I^ centrale d’appello del 17/01/2014 , n. 76, secondo cui sono utilizzabili nel processo contabile gli atti d’indagine acquisiti nel procedimento penale e non restano travolti ipso jure a causa della mancata formazione della res iudicata sostanziale (es. in ipotesi di intervenuta sentenza penale di non doversi procedere per intervenuta prescrizione dei reati), perché il giudice contabile, nell’ambito della sua autonomia di cognizione, ben può operare la più ampia acquisizione di mezzi di prova svolti nell’istruttoria penale, annettendo ad essi un autonomo rilievo probatorio per porli a base del proprio convincimento.

15. Alla luce delle surriferite precisazioni, trova conferma e fondamento la contestazione di responsabilità prospettata dalla Procura Regionale nell’atto di citazione, con riferimento al danno patrimoniale diretto. 

15.1. Non trova fondamento e non viene accolta la richiesta di danno da “disservizio”. Relativamente a tale voce di danno, la giurisprudenza della Corte dei conti (ex multis Sezione Giurisdizionale Umbria, Sentenze nr. 371 del 2004 e nr. 346 del 2005, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Sentenza nr. 138 del 2006) da tempo ha avuto modo di precisare che i connotati del danno all’erario possono essere rinvenuti anche nei casi di disservizio, sotto il profilo del disservizio da illecito esercizio di pubbliche funzioni, ovvero del disservizio da mancata resa del servizio, ovvero del disservizio da mancata resa della prestazione dovuta, causato da un amministratore, da un dipendente o da un agente pubblico con una condotta dolosa o gravemente colposa produttiva di effetti negativi sull’esercizio della pubblica funzione o sulla gestione di un pubblico servizio, consistendo siffatto pregiudizio, in presenza di strutture pubbliche con investimenti e costi di gestione giustificati dalle attese di utilità dei previsti corrispondenti benefici da parte dei cittadini, nel mancato raggiungimento delle utilità che erano state preventivate nella misura e qualità ordinariamente ritraibile dalla quantità delle risorse, umane, strumentali e finanziarie, investite dall’Amministrazione, e perciò nei maggiori costi dovuti a spreco di denaro pubblico o nella mancata utilità ritraibile dalle somme spese. Il tratto comune unificante delle varie fattispecie di danno da disservizio, in sostanza, risiede nell’effetto esiziale cagionato all’organizzazione ed allo svolgimento dell’attività di una pubblica Amministrazione, determinato dalla minore fecondità dei fattori economici e produttivi profusi dal bilancio dell’Ente; limitata redditività, fonte del descritto nocumento, ravvisabile sia nel mancato conseguimento della legalità dell’azione amministrativa, sia nell’inefficacia e nell’inefficienza dell’attività pubblica. Il danno da disservizio, sintetizzando i concetti espressi in precedenza, è identificato, quindi, dai maggiori costi generali sopportati dall’Amministrazione pubblica in conseguenza del mancato conseguimento della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa, tenuto conto che tali canoni di buona gestione sono stati elevati, dalla legislazione intervenuta a partire dalla Legge nr. 241 del 1990, a criteri fondamentali cui deve uniformarsi l’attività pubblica, soggetta all’immanente vincolo di scopo rappresentato dalla tutela dell’interesse generale, in aderenza al principio del buon andamento fissato dall’articolo 97 della Costituzione. 

Con riferimento al danno da disservizio, contestato dalla Procura e quantificato in via equitativa nella misura percentuale del 10% del danno patrimoniale emergente, non è stata fornita adeguata prova dei maggiori costi generali sopportati dall’Amministrazione pubblica in conseguenza delle condotte illecite poste in essere dal *. La relativa richiesta di risarcimento, pertanto, non può essere accolta. 

 15.2. Per quanto riguarda la voce “danno all’immagine”, il Collegio richiama un proprio recente orientamento di cui alla sentenza n°73/2017 del 24/03/2017, secondo il quale, con l’entrata in vigore del D.L.vo n. 174/2016 (c.d. "nuovo codice della giustizia contabile"), sono stati ridefiniti i presupposti dell’azione del danno all’immagine della pubblica amministrazione.

Infatti l'art. 4 all. 3 del D.L.vo n. 174/2016 espressamente abroga, alla lett. g), l'art. 7, legge n. 97/2001, e, alla lett. h), il primo periodo dell’art. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in legge n. 102/2009.

L'immediata conseguenza sull’assetto normativo in esame è lo svuotamento del richiamo alle fattispecie penali che, in base all'art. 17, comma 30 ter, D.L. 78/2009, consentivano alla Procura l'apertura delle indagini per danno all'immagine.

Pertanto, le uniche norme attualmente in vigore, relativamente al danno all’immagine, sono contenute nell’art. 1, comma 1 sexies, legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 190/2012 in tema di misure anticorruzione, che indica un criterio quantificativo del danno medesimo; l’art. 51, comma 6, del D.L.vo n. 174/2016, che statuisce: “La nullità per violazione delle norme sui presupposti di proponibilità dell’azione per danno all’immagine è rilevabile anche d’ufficio”.

Per questo motivo l’unica fonte normativa da cui si possono trarre indicazioni per disciplinare l’azione erariale per il danno all’immagine resta il menzionato art. 1, comma 1 sexies, legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 190/2012 che, pur fornendo all’interprete un criterio di quantificazione della tipologia di danno in parola, in realtà statuisce due importanti e basilari condizioni imperative per la perseguibilità e la condanna dei dipendenti pubblici per il danno all’immagine, che si pongono come vere e proprie condizioni per l’azione contabile.

La norma, infatti, fa espresso riferimento al danno all’immagine come “…derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato”.

Quindi le condizioni, cumulative e non alternative, sono le seguenti: 1) si deve trattare di un reato contro la pubblica amministrazione; 2) tale reato deve essere accertato con sentenza del giudice ordinario penale passata in giudicato. 

La voce di danno cd. all’immagine, non va pertanto accolta, non essendoci  nel caso di specie, alcun giudicato penale di condanna . 

16. In conclusione il sig. Rughi deve essere condannato a pagare la somma di euro 29.152,78, a titolo di danno patrimoniale diretto, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali calcolati come in dispositivo. 

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in euro 280,35 (duecentottanta/35).

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, definitivamente pronunciando, disattesa ogni diversa domanda, eccezione, deduzione 

CONDANNA

il sig. * , nato a Rimini il 02/02/1964 al risarcimento del danno nella misura di euro 29.152,78 in favore del comune di Rimini, oltre rivalutazione monetaria, calcolata in base all’indice FOI/ISTAT, dalla data della citazione sino al deposito della sentenza ed interessi legali dal deposito della sentenza medesima sino al soddisfo.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in euro 280,35 (duecentottanta/35).

Manda alla segreteria per i conseguenti adempimenti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del 29 marzo 2017.

L’estensore                                                    Il Presidente

   f.to Massimo Chirieleison                                 f.to Donato Maria Fino

Depositata in Segreteria il giorno 15 maggio 2017

   Il Direttore di Segreteria

f.to Lucia Caldarelli