Friday 14 January 2022 18:06:59
Giurisprudenza Contratti, Servizi Pubblici e Concorrenza
segnalazione del Prof. avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio dì Stato Sez. II del 13.1.2022
Si segnala la sentenza depositata in data 13 gennaio 2022 dalla Seconda Sezione del Consiglio dì Stato nella quale si afferma che “la vicenda di cui è causa, seppure semplice in punto di fatto, interseca in punto di diritto la natura dell’attività agrituristica; il che impone la ricerca di nozioni giuridiche sicure, poichè , a fronte di categorie concettuali omogenee benchè attinte da definizioni diverse, presso le amministrazioni persistono talune incertezze applicative a seconda che si faccia riferimento alla disciplina dell’uso dei suoli oppure al concreto utilizzo dei fabbricati piegati all’attività seddetta.
Ritiene tuttavia il Collegio che lo sforzo imposto all’interprete debba mirare ad una lettura evolutiva delle norme originarie, seppure rimaste immutate, evitando di vanificare gli obiettivi, anche di politica economica e di sviluppo socio-culturale, che il legislatore ha inteso perseguire con le successive modifiche delle richiamate discipline di settore. L’art. 17, comma 3, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001, rubricato « Riduzione o esonero dal contributo di costruzione», riproponendo dunque i contenuti dell’art. 3 della previgente legge n. 10/1977, prevede che in caso di rilascio di titolo edilizio il contributo di costruzione di cui all’art. 16 non è dovuto, tra l’altro, « a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153». Trattasi di una scelta evidentemente di favore ancorata alla sussistenza di due condizioni, una oggettiva, costituita dal rapporto con la conduzione del fondo, l’altra soggettiva, ovvero la qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale del richiedente (sul punto, v. Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5363). In quanto norma derogatoria di una regola rispondente comunque a finalità di ordine generale, ne è evidente la necessaria lettura di rigore che le Amministrazioni chiamate ad applicarla devono darne. Senza tuttavia, nella logica di sistema poc’anzi evidenziata, pretermetterne l’armonizzazione con gli sviluppi -recte, le spinte allo sviluppo- della portata multifattoriale dell’imprenditoria agricola.
9. La finalità del contributo per il rilascio del permesso di costruire, dunque, con particolare riguardo alla parte correlata agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, è di natura pubblicistica, in quanto mirante a “socializzare” le spese che la collettività è chiamata a sostenere per la realizzazione delle opere a servizio della zona ove le stesse vanno a localizzarsi. In linea di diritto, cioè, mentre la quota del contributo commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e vuole in qualche modo “compensare” la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività «per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti» (v. Cons. Stato, sez.VI, 7 maggio 2015, n. 2294; id., 7 maggio 2018, n. 2694 e 29 agosto 2019, n. 5964 ).
10. In tale ottica, la finalità di imprenditorialità aggiuntiva rispetto a quella agricola tradizionale dell’attività agrituristica appare prima facie difficilmente conciliabile con la scelta di sottrarre la edificazione o ristrutturazione dei locali da utilizzare allo scopo alla partecipazione agli oneri concessori, tanto più che la capacità attrattiva di utenza che essa genera, produce inevitabilmente un maggior carico urbanistico.
10.1. Il Collegio non ignora a tale riguardo l’indirizzo espresso da questo Consiglio di Stato circa la sostanziale inapplicabilità dell’art. 17, comma 3, lettera a), del d.P.R. n. 380/2001 agli interventi funzionali all’esercizio dell’agriturismo, seppure (anche) in ragione delle indicazioni restrittive fornite al riguardo dalla legislazione regionale in materia urbanistico-edilizia (v. Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2018, n. 5096, che fa ancora riferimento alla definizione di agriturismo contenuta nella l. n. 730 del 1985, non applicabile ratione temporis al caso di specie).
E tuttavia ritiene che nel mutato assetto ordinamentale conseguito alla riforma del 2006 il concetto di “conduzione del fondo” non possa che essere esso stesso mutato, sì da comprendere, tra le attività connesse, l’esercizio dell’agriturismo, come del resto fatto palese dal legislatore, ancor prima che con la relativa disciplina di settore, ridisegnando la figura dell’imprenditore agricolo.
11. La legge 5 dicembre 1985, n. 730, recante «Disciplina dell’agriturismo», è stata dunque abrogata dalla legge quadro 20 febbraio 2006, n. 96, che ne ha ripreso l’originaria definizione comprensiva di tutte le attività «di ricezione ed ospitalità esercitate dagli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 del codice civile, singoli od associati, e da loro familiari di cui all’art. 230-bis del codice civile, attraverso l’utilizzazione della propria azienda, in rapporto di connessione con le attività di coltivazione del fondo, di silvi-coltura e di allevamento di animali» (art. 2).
11.1. L’anello di congiunzione tra la disciplina di settore e quella recante l’esenzione dai contributi di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 è contenuto tuttavia in un diverso testo normativo, ovvero il d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, recante «Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57». Il decreto legislativo si preoccupa in primo luogo di riscrivere la definizione dell’imprenditore agricolo contenuta nell’art. 2135 c.c., introducendo la nozione di “attività connesse” a quelle tradizionali di coltivazione del fondo, silvicoltura e allevamento. Sono considerate «comunque connesse» le attività di « commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità», ovvero, tipicamente, quelle poste in essere nell’esercizio di un agriturismo, seppure «come definite dalla legge».
A completamento di ciò, il legislatore all’art. 3, dopo avere integrato la definizione di agriturismo riveniente (ancora) dall’art. 2 della l. n. 730 del 1985, ricomprendendovi «l’organizzazione di attività ricreative, culturali e didattiche, di pratica sportiva, escursionistiche e di ippoturismo finalizzate ad una migliore fruizione e conoscenza del territorio, nonché la degustazione dei prodotti aziendali, ivi inclusa la mescita del vino […]», si è preoccupato di fugare ogni dubbio circa la possibile riconducibilità alla “conduzione del fondo” dell’attività agrituristica in via interpretativa, prevedendo testualmente che: «3. Alle opere ed ai fabbricati destinati ad attività agrituristiche si applicano le disposizioni di cui all’articolo 9, lettera a) ed all’articolo 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nonché di cui all’articolo 24, comma 2, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, relativamente all’utilizzo di opere provvisionali per l’accessibilità ed il superamento delle barriere architettoniche».
In sintesi, dunque, nel passaggio dal T.u.e. del 2001 alla riforma dell’agriturismo del 2006 per il tramite del d.lgs. n. 228 del 2001, si ha che l’agriturismo diviene normativamente uno dei possibili modi di pratica agricola, destinato a fruire dei medesimi benefici riservati alla stessa, purché si mantenga con essa in rapporto di correlazione, senza sopravanzarne l’esercizio nelle sue forme tradizionali.
12. Occorre ora chiarire meglio la portata innovativa della legge n. 96 del 2006, che a livello nazionale costituisce la nuova cornice di riferimento, conseguita anche alla necessità di adeguare la stessa al ridisegnato assetto delle competenze dovuto alla riforma del Titolo V della Costituzione. Essa infatti, in coerenza con il novellato art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni le materie dell’agricoltura e del turismo, contiene solo l’enunciazione di principi generali, al dichiarato scopo di armonizzare l’attuale assetto con i programmi di sviluppo rurale dell’Unione europea, dello Stato e delle Regioni stesse. In tale contesto, assume una valenza che trascende la portata meramente programmatica che necessariamente ne connota il contenuto, l’enunciazione delle finalità generali della riforma. Figurano infatti fra le stesse la valorizzazione delle risorse specifiche di ciascun territorio, favorendo il mantenimento delle attività umane nelle aree rurali, la multifunzionalità in agricoltura, la differenziazione dei redditi agricoli, nonché le iniziative a difesa del suolo, del territorio e dell’ambiente da parte degli imprenditori agricoli attraverso l’incremento dei redditi aziendali e il miglioramento della qualità di vita. La promozione di idonee forme di turismo nelle campagne diviene dunque ancillare rispetto all’agricoltura, assumendo l’inedita veste di nuova modalità di sostegno della stessa. In tale logica, il recupero del patrimonio edilizio rurale nel rispetto delle peculiarità paesaggistiche, diviene a sua volta fattore di crescita del settore, atto a scongiurare fenomeni di abbandono, ma anche di degrado, soprattutto in determinate aree, e nel contempo incoraggiare il rinnovamento, anche generazionale, della classe imprenditoriale agricola, senza disperdere il patrimonio di tradizioni e di cultura che nell’ambito enogastronomico costituisce un’innegabile eccellenza del Paese.
12.1. Significativo a tale riguardo è il mancato riferimento nella legge del 2006, rispetto alla precedente disciplina della legge n. 730/1985, alla stagionalità dell’attività agrituristica, consentendone lo svolgimento per tutto l’anno, oppure secondo periodi stabiliti dallo stesso imprenditore agricolo. Ma soprattutto, per quanto qui di interesse, è significativo il venire meno del riferimento alla “complementarità” tra le attività agrituristiche e quelle di coltivazione del fondo o allevamento, pur rimanendo evidentemente necessaria una connessione, che presuppone comunque la prevalenza dell’attività agricola valutata in relazione al tempo di lavoro necessario per l’una e per l’altra. «Affinché l’organizzazione dell’attività agrituristica non abbia dimensioni tali da perdere i requisiti di connessione rispetto all’attività agricola», vengono dunque individuati precisi indici gestionali, difficilmente astringibili, tuttavia, se non a livello di ipotesi progettuale e indicazione programmatica, alla fase della costruzione o del recupero del fabbricato (art. 4, comma 2, ove si dettano regole, ad esempio, sulla provenienza dal fondo di parte dei prodotti utilizzati per la preparazione degli alimenti che si intendono somministrare). A ben guardare, tuttavia, il connubio tra parte strutturale e parte funzionale dell’edificio sede dell’agriturismo può essere ricercato dalle Regioni attraverso l’imposizione di regole destinate ad incidere sulla fase costruttiva. Tenuto conto, infatti, che per le attività agrituristiche possono essere utilizzati «edifici o parte di essi già esistenti nel fondo», è rimessa alle stesse l’individuazione degli « interventi per il recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso dell’imprenditore agricolo ai fini dell’esercizio di attività agrituristiche, nel rispetto delle specifiche caratteristiche tipologiche e architettoniche, nonché delle caratteristiche paesaggistico-ambientali dei luoghi» (art. 3, rispettivamente commi 1 e 2). Laddove, però, ciò non sia in concreto avvenuto, ovvero il Comune non ne abbia fatto applicazione, è evidente che la verifica della richiesta connessione non può che venire demandata, al di là delle originarie indicazioni di massima sulla rispondenza dei locali alla finalizzazione perseguita dal richiedente, alla fase dello svolgimento dell’attività. (…)
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