Sunday 17 May 2015 20:16:25

Giurisprudenza  Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali

Elezioni: il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V sentenza del 15.5.2015

Si segnala la sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato depositata in data 15 maggio 2015 con la quale la Sezione ha richiamato il proprio uniforme indirizzo nel senso che la disciplina delle modalità di autenticazione delle sottoscrizioni in materia elettorale deve essere rinvenuta essenzialmente nel comma 2, e non già nel comma 1, dell’art. 21 del d.P.R. n. 445 del 2000. Si precisa nella sentenza che "Il testo letterale dei due commi non fornisce elementi univoci ai fini dell’individuazione della normativa applicabile alla materia di cui si tratta. La soluzione dell’applicazione del comma 2 riposa tuttavia sulla delicatezza della funzione che la formalità dell’autenticazione riveste nel procedimento elettorale (data la speciale esigenza di certezza che lo caratterizza, quale principale strumento di attuazione e garanzia del principio democratico), funzione la quale impone che l’autentica in questo settore sia sottoposta, a salvaguardia della sua funzione, alle modalità di maggiore rigore fra quelle previste dall’articolo 21 d.P.R. cit. (l’applicabilità del comma 2 dell’articolo si desume, tra le altre, dalle decisioni della Sezione 3/03/2005, n. 835; 28/01/2005, n. 187; 24/08/2010 n. 5924; 23/7/2010, n. 4846; 1°/03/2011, n. 1272; 16/04/2012 n. 2126; 11/2/2013, n. 779; 31/3/2014, n. 1542). Per completezza si può peraltro aggiungere, come ha già fatto il Giudice di prime cure, che la reiezione del motivo di ricorso di parte si imporrebbe, in ogni caso, anche nell’eventualità che alla fattispecie venisse applicato il comma 1 dell’art. 21 cit.. Questo fa infatti rinvio all’art. 38, comma 3, dello stesso d.P.R., le cui previsioni nel caso concreto non sono state soddisfatte, non essendovi stata sottoscrizione effettuata dall’interessato “in presenza del dipendente addetto”, né presentazione di “copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore”. 4 La Sezione, inoltre, di recente, con la sentenza 22/01/2014 n. 282, ha fatto le seguenti, più articolate puntualizzazioni, che meritano senz’altro di essere qui confermate a tutti gli effetti ai fini della corretta impostazione della controversia: “a) le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste, non assumono un rilievo meramente formale poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che l'autenticazione, seppur distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale - non integrabile aliunde - della presentazione della lista o delle candidature e non un semplice elemento di prova volto ad evitare che le sottoscrizioni siano raccolte antecedentemente al 180° giorno fissato per la presentazione delle candidature; b) le firme sui modelli di accettazione della candidatura a cariche elettive e di presentazione delle liste, devono essere autenticate nel rispetto, previsto a pena di nullità, di tutte le formalità stabilite dall'art. 21, t.u. n. 445 del 2000, sicché la mancata indicazione di tali modalità rende invalida la sottoscrizione; c) sono elementi essenziali costitutivi della procedura di autenticazione: l'apposizione del timbro, l'indicazione del luogo e della data della sottoscrizione del pubblico ufficiale procedente, le modalità di identificazione del sottoscrittore, l'accertamento della sua identità e dell'apposizione della sottoscrizione in sua presenza, il nome, il cognome e la qualifica rivestita dal pubblico ufficiale che procede all'autenticazione, la legittimazione di quest'ultimo (da rinvenirsi anche aliunde e non necessariamente all'interno della autenticazione), infine, la redazione della autenticazione di seguito alla sottoscrizione; d) le modalità di identificazione sono le seguenti: I) "per esibizione di valido documento di identità con indicazione degli estremi del documento stesso"; II) "per conoscenza personale"; quest'ultima modalità è da ritenersi assolta ed integrata attraverso l'uso della dicitura "della cui identità sono certo" (non a caso inserita nella pertinente modulistica ministeriale), avente come unico possibile significato quello del riscontro, da parte del pubblico ufficiale, dell'identità del sottoscrittore mercé la conoscenza personale e diretta del medesimo; e) l'art. 14, co. 3, l. n. 53 del 1990, non prevede, come unica causa di nullità, l'anteriorità dell'accettazione della candidatura e della relativa autenticazione al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature, in quanto quella in esame è, con tutta evidenza, una nullità aggiuntiva a quelle ordinarie per inosservanza della forma dell'atto e non già sostitutiva; dunque, ogni argomento circa la prova della non anteriorità di sottoscrizioni e autenticazioni al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature è inconferente.” 5 Dopo queste prime considerazioni deve essere subito rimarcato che, poiché il comma 2 dell’art. 21 cit. stabilisce che debbano essere indicate caso per caso “le modalità di identificazione” del sottoscrittore seguite in concreto, ne consegue che l’indicazione delle dette modalità costituisce una parte essenziale dell’autenticazione. Quest’ultima, pertanto, per poter produrre i suoi speciali effetti probatori deve essere corredata della precisazione del modo in cui l'identificazione del sottoscrittore sia avvenuta: se, cioè, attraverso l’esibizione di uno specifico documento di riconoscimento, o invece per conoscenza personale (Sez. V, n. 282/2014 cit.; 24/08/2010 n. 5924). Si rivela perciò infondato anche l’assunto di parte circa la pretesa sufficienza, ai fini del rispetto della norma di riferimento, del dato di fatto per cui un documento di riconoscimento individuale sia stato, in concreto, rispettivamente richiesto ed esibito (senza dire che non è dato comprendere, in assenza di un riscontro formale in proposito, da quale fonte un simile dato potrebbe essere desunto con la necessaria certezza). 6 Parte appellante asserisce inoltre (e non senza incorrere in contraddizione) che le autenticazioni su cui verte la controversia (che assommano a 981) sarebbero state sorrette da identificazioni basate sulla conoscenza diretta e personale dei sottoscrittori da parte dell’ufficiale autenticatore, piuttosto che sull’esibizione di documenti di riconoscimento dei primi al secondo. Il Giudice di prime cure ha già osservato, peraltro, che non risulta che nel caso di specie sia stata osservata, in relazione alle firme ritenute non computabili dall’Organo elettorale, alcuna delle due possibili modalità alternative di autenticazione. E con il presente appello non sono state fornite risultanze a sostegno delle pur asserite condizioni di “conoscenza diretta”, non essendo stato offerto alcun elemento idoneo a corroborare la mera illazione che nelle fattispecie esistesse una conoscenza personale tra l’autenticante e i sottoscrittori, la quale non emerge dagli atti del procedimento (le cui lacune non possono essere colmate nemmeno dalla dichiarazione postuma presentata all’odierna udienza). 7a Alla luce delle considerazioni introduttive di questa motivazione è poi evidente, passando ad altro profilo dell’appello, che la violazione delle prescrizioni dettate dall’art. 21 comma 2 d.P.R. n. 445/2000 comporti, in base ai principi illustrati, la nullità delle sottoscrizioni inficiate dalle attestazioni viziate: e questo indipendentemente dalla circostanza che la modulistica impiegata potesse eventualmente non richiamare l’attenzione sull’adempimento in concreto omesso. 7b Non vale nemmeno opporre che non esisterebbe una specifica comminatoria legislativa a presidio della violazione accertata. Come questa Sezione ha già osservato –da ultimo- in occasione della già citata sentenza n. 282/2014, le firme sui modelli di accettazione della candidatura a cariche elettive e di presentazione delle liste devono essere autenticate nel rispetto, da intendersi previsto a pena di nullità, di tutte le formalità stabilite dall'art. 21, t.u. n. 445 del 2000, sicché la mancata indicazione delle dette modalità rende invalida la sottoscrizione dell’interessato. La nullità contemplata dall'art. 14, c. 3, legge n. 53 del 1990, d’altra parte, costituisce solo una nullità aggiuntiva a quelle ordinarie per inosservanza della forma dell'atto, e non già sostitutiva di quelle. 7c Né l’esistenza della nullità oggetto di causa potrebbe essere esclusa mediante il richiamo fatto dagli appellanti alle regole di interpretazione autentica dettate dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 29/2010, dal momento che quest’ultimo decreto non risulta essere stato convertito in legge."

 

Testo del Provvedimento (Apri il link)

 

 

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4091 del 2015, proposto da Pergamo Luigi, delegato alla presentazione della Lista "Il Sud - con De Luca Presidente", nonché da Adinolfi Vincenzo, quale capolista della stessa Lista, rappresentati e difesi dagli avv. Nicolina Muccio e Antonio Zullo, con domicilio eletto presso Zullo-Muccio Studio Legale in Roma, piazza San Salvatore in Campo 33; 

contro

Ufficio Centrale circoscrizionale costituito presso il Tribunale di Salerno; 

nei confronti di

U.T.G. - Prefettura di Salerno, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, e domiciliata in Roma alla Via dei Portoghesi 12; 
Ufficio Centrale regionale costituito presso la Corte di Appello di Napoli, Regione Campania; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO, SEZIONE I, n. 975/2015, resa tra le parti, concernente l’esclusione della Lista "Il Sud - con De Luca Presidente" dalle elezioni del 31 maggio 2015 per il rinnovo del Consiglio regionale della Campania.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ U.T.G. - Prefettura di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica speciale elettorale del giorno 15 maggio 2015 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Antonio Zullo e Nicolina Muccio e altresì l'avvocato dello Stato Wally Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1 Con ricorso notificato in data 8 maggio 2015 e ritualmente depositato dinanzi al T.A.R. per la Campania – Sezione di Salerno i sigg. Luigi Pergamo e Vincenzo Adinolfi, il primo in qualità di delegato alla presentazione della lista per l’elezione del Presidente della Giunta e il rinnovo del Consiglio regionale della Campania – Circoscrizione di Salerno identificata dal contrassegno “Il Sud – con De Luca Presidente”, e il secondo quale capolista della lista stessa, impugnavano i provvedimenti di esclusione della lista dalla relativa competizione elettorale.

L’esclusione era stata disposta per il mancato raggiungimento della soglia minima di 2.000 sottoscrizioni prescritta dall’art. 9, comma 2, lett. d), della legge n. 108 del 1968, in ragione del fatto che, su un totale di n. 2.661 sottoscrizioni presentate per la lista, erano state ritenute non validamente autenticate 981 di esse, siccome prive dei dati relativi al documento di riconoscimento degli elettori interessati.

Il Tribunale adìto con la sentenza n. 975/2015 in epigrafe respingeva il ricorso.

Tale decisione formava quindi oggetto da parte dei medesimi ricorrenti del presente appello alla Sezione, il quale alla pubblica udienza del 15 maggio 2015 è stato trattenuto in decisione.

2 L’appello è infondato.

3 La Sezione deve subito ricordare il proprio uniforme indirizzo nel senso che la disciplina delle modalità di autenticazione delle sottoscrizioni in materia elettorale deve essere rinvenuta essenzialmente nel comma 2, e non già nel comma 1, dell’art. 21 del d.P.R. n. 445 del 2000. 

Il testo letterale dei due commi non fornisce elementi univoci ai fini dell’individuazione della normativa applicabile alla materia di cui si tratta. La soluzione dell’applicazione del comma 2 riposa tuttavia sulla delicatezza della funzione che la formalità dell’autenticazione riveste nel procedimento elettorale (data la speciale esigenza di certezza che lo caratterizza, quale principale strumento di attuazione e garanzia del principio democratico), funzione la quale impone che l’autentica in questo settore sia sottoposta, a salvaguardia della sua funzione, alle modalità di maggiore rigore fra quelle previste dall’articolo 21 d.P.R. cit. (l’applicabilità del comma 2 dell’articolo si desume, tra le altre, dalle decisioni della Sezione 3/03/2005, n. 835; 28/01/2005, n. 187; 24/08/2010 n. 5924; 23/7/2010, n. 4846; 1°/03/2011, n. 1272; 16/04/2012 n. 2126; 11/2/2013, n. 779; 31/3/2014, n. 1542).

Per completezza si può peraltro aggiungere, come ha già fatto il Giudice di prime cure, che la reiezione del motivo di ricorso di parte si imporrebbe, in ogni caso, anche nell’eventualità che alla fattispecie venisse applicato il comma 1 dell’art. 21 cit.. Questo fa infatti rinvio all’art. 38, comma 3, dello stesso d.P.R., le cui previsioni nel caso concreto non sono state soddisfatte, non essendovi stata sottoscrizione effettuata dall’interessato “in presenza del dipendente addetto”, né presentazione di “copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore”.

4 La Sezione, inoltre, di recente, con la sentenza 22/01/2014 n. 282, ha fatto le seguenti, più articolate puntualizzazioni, che meritano senz’altro di essere qui confermate a tutti gli effetti ai fini della corretta impostazione della controversia:

a) le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste, non assumono un rilievo meramente formale poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che l'autenticazione, seppur distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale - non integrabile aliunde - della presentazione della lista o delle candidature e non un semplice elemento di prova volto ad evitare che le sottoscrizioni siano raccolte antecedentemente al 180° giorno fissato per la presentazione delle candidature;

b) le firme sui modelli di accettazione della candidatura a cariche elettive e di presentazione delle liste, devono essere autenticate nel rispetto, previsto a pena di nullità, di tutte le formalità stabilite dall'art. 21, t.u. n. 445 del 2000, sicché la mancata indicazione di tali modalità rende invalida la sottoscrizione;

c) sono elementi essenziali costitutivi della procedura di autenticazione: l'apposizione del timbro, l'indicazione del luogo e della data della sottoscrizione del pubblico ufficiale procedente, le modalità di identificazione del sottoscrittore, l'accertamento della sua identità e dell'apposizione della sottoscrizione in sua presenza, il nome, il cognome e la qualifica rivestita dal pubblico ufficiale che procede all'autenticazione, la legittimazione di quest'ultimo (da rinvenirsi anche aliunde e non necessariamente all'interno della autenticazione), infine, la redazione della autenticazione di seguito alla sottoscrizione;

d) le modalità di identificazione sono le seguenti: I) "per esibizione di valido documento di identità con indicazione degli estremi del documento stesso"; II) "per conoscenza personale"; quest'ultima modalità è da ritenersi assolta ed integrata attraverso l'uso della dicitura "della cui identità sono certo" (non a caso inserita nella pertinente modulistica ministeriale), avente come unico possibile significato quello del riscontro, da parte del pubblico ufficiale, dell'identità del sottoscrittore mercé la conoscenza personale e diretta del medesimo;

e) l'art. 14, co. 3, l. n. 53 del 1990, non prevede, come unica causa di nullità, l'anteriorità dell'accettazione della candidatura e della relativa autenticazione al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature, in quanto quella in esame è, con tutta evidenza, una nullità aggiuntiva a quelle ordinarie per inosservanza della forma dell'atto e non già sostitutiva; dunque, ogni argomento circa la prova della non anteriorità di sottoscrizioni e autenticazioni al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature è inconferente.”

5 Dopo queste prime considerazioni deve essere subito rimarcato che, poiché il comma 2 dell’art. 21 cit. stabilisce che debbano essere indicate caso per caso “le modalità di identificazione” del sottoscrittore seguite in concreto, ne consegue che l’indicazione delle dette modalità costituisce una parte essenziale dell’autenticazione. Quest’ultima, pertanto, per poter produrre i suoi speciali effetti probatori deve essere corredata della precisazione del modo in cui l'identificazione del sottoscrittore sia avvenuta: se, cioè, attraverso l’esibizione di uno specifico documento di riconoscimento, o invece per conoscenza personale (Sez. V, n. 282/2014 cit.; 24/08/2010 n. 5924). 

Si rivela perciò infondato anche l’assunto di parte circa la pretesa sufficienza, ai fini del rispetto della norma di riferimento, del dato di fatto per cui un documento di riconoscimento individuale sia stato, in concreto, rispettivamente richiesto ed esibito (senza dire che non è dato comprendere, in assenza di un riscontro formale in proposito, da quale fonte un simile dato potrebbe essere desunto con la necessaria certezza).

6 Parte appellante asserisce inoltre (e non senza incorrere in contraddizione) che le autenticazioni su cui verte la controversia (che assommano a 981) sarebbero state sorrette da identificazioni basate sulla conoscenza diretta e personale dei sottoscrittori da parte dell’ufficiale autenticatore, piuttosto che sull’esibizione di documenti di riconoscimento dei primi al secondo. 

Il Giudice di prime cure ha già osservato, peraltro, che non risulta che nel caso di specie sia stata osservata, in relazione alle firme ritenute non computabili dall’Organo elettorale, alcuna delle due possibili modalità alternative di autenticazione. E con il presente appello non sono state fornite risultanze a sostegno delle pur asserite condizioni di “conoscenza diretta”, non essendo stato offerto alcun elemento idoneo a corroborare la mera illazione che nelle fattispecie esistesse una conoscenza personale tra l’autenticante e i sottoscrittori, la quale non emerge dagli atti del procedimento (le cui lacune non possono essere colmate nemmeno dalla dichiarazione postuma presentata all’odierna udienza).

7a Alla luce delle considerazioni introduttive di questa motivazione è poi evidente, passando ad altro profilo dell’appello, che la violazione delle prescrizioni dettate dall’art. 21 comma 2 d.P.R. n. 445/2000 comporti, in base ai principi illustrati, la nullità delle sottoscrizioni inficiate dalle attestazioni viziate: e questo indipendentemente dalla circostanza che la modulistica impiegata potesse eventualmente non richiamare l’attenzione sull’adempimento in concreto omesso.

7b Non vale nemmeno opporre che non esisterebbe una specifica comminatoria legislativa a presidio della violazione accertata. 

Come questa Sezione ha già osservato –da ultimo- in occasione della già citata sentenza n. 282/2014, le firme sui modelli di accettazione della candidatura a cariche elettive e di presentazione delle liste devono essere autenticate nel rispetto, da intendersi previsto a pena di nullità, di tutte le formalità stabilite dall'art. 21, t.u. n. 445 del 2000, sicché la mancata indicazione delle dette modalità rende invalida la sottoscrizione dell’interessato.

La nullità contemplata dall'art. 14, c. 3, legge n. 53 del 1990, d’altra parte, costituisce solo una nullità aggiuntiva a quelle ordinarie per inosservanza della forma dell'atto, e non già sostitutiva di quelle.

7c Né l’esistenza della nullità oggetto di causa potrebbe essere esclusa mediante il richiamo fatto dagli appellanti alle regole di interpretazione autentica dettate dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 29/2010, dal momento che quest’ultimo decreto non risulta essere stato convertito in legge.

8 Parte appellante richiama, infine, il primo motivo del proprio originario ricorso, recante la doglianza della mancata indicazione, da parte dell’Amministrazione, dei termini e delle autorità cui sarebbe stato possibile ricorrere. Poiché, però, l’appello sotto questo profilo non contiene alcuna critica specifica alla puntuale motivazione con l’ausilio della quale il Giudice di prime cure ha disatteso la censura, il relativo motivo di appello è inammissibile.

9 Per le ragioni esposte l’appello deve quindi essere respinto siccome infondato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

Sussistono ragioni per la compensazione tra le parti delle spese processuali del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese processuali del presente grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 15 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Carmine Volpe, Presidente

Manfredo Atzeni, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore

Raffaele Prosperi, Consigliere

 

 

 

 

     
     
L'ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/05/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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