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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale ***** del 2009, proposto da:

Rodolfo Cecchi, rappresentato e difeso dagli avvocati Adriano Giuffrè e Antonio Carullo, con domicilio eletto presso l’avvocato Adriano Giuffrè in Roma, via dei Gracchi, 39;

contro

Università degli studi di Modena e Reggio Emilia, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Giuffrè, Luigi Antonio Ippolito, Lorenzo Canullo, con domicilio eletto presso l’avvocato Francesca Giuffrè in Roma, via dei Gracchi, 39; 

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA - BOLOGNA: SEZIONE I n. 2795/2009, resa tra le parti, concernente diniego di trattenimento in servizio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università degli studi di Modena e Reggio Emilia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2013 il Cons. Silvia La Guardia e uditi per le parti gli avvocati Colarizi, per delega dell’avvocato Carullo, e Giuffrè Francesca.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso di primo grado il professor Rodolfo Cecchi ha impugnato l’atto del Rettore dell’Università degli studi di Modena e Reggio Emilia di data 29 maggio 2009 con il quale gli veniva comunicata la decadenza, per mancata ratifica da parte del Consiglio di amministrazione, del decreto rettorale n. 329 del 10 ottobre 2008 che aveva disposto il suo trattenimento in servizio per ulteriori due anni ai sensi dell’art. 16 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, con conseguente suo collocamento in quiescenza a partire dal 1° novembre 2009, nonché la delibera del Consiglio di amministrazione di data 10 marzo 2009 e le delibere del Senato accademico di date 12 maggio 2009 e 17 dicembre 2008.

La domanda cautelare proposta unitamente al ricorso è stata disattesa dall’adito Tar per l’Emilia Romagna e, invece, accolta, dal Consiglio di Stato.

Con motivi aggiunti, il prof. Cecchi ha, altresì, impugnato le delibere di data 28 ottobre 2009 del Senato accademico e del Consiglio di amministrazione dell’Ateneo (annullamento in via di autotutela del diniego impugnato col ricorso principale e ulteriore diniego di trattenimento in servizio recependo le motivazioni espresse dalla Commissione istruttoria appositamente costituita) e l’atto rettorale di nomina della apposita Commissione istruttoria.

Con sentenza n. 2795 del 2009, il Tar, dopo aver preliminarmente dichiarato la cessazione della materia del contendere relativamente agli atti impugnati con il ricorso principale, annullati in via di autotutela, ha respinto le restanti impugnazioni ritenendo, in estrema sintesi: a) insussistenti i contestati vizi procedimentali, non richiedendosi un nuovo avviso di avvio del procedimento, in quanto in virtù della sospensiva concessa dal Consiglio di Stato con ordinanza del 20 ottobre 2009 il procedimento che poteva ritenersi concluso col il d.r. del 12 giugno 2009 si era riaperto per compiere le valutazioni che l’organo giurisdizionale aveva suggerito nell’accogliere l’istanza cautelare; b) insussistente l’addotta carenza di motivazione, tenuto conto che l’amministrazione aveva in precedenza chiarito i criteri generali per valutare le richieste di trattenimento in servizio, in termini rispondenti alla ratio delle modifiche apportate all’art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992 dal d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni nella l. 6 agosto 2008, n. 133, e che le valutazioni della Commissione allo scopo nominata, nel senso che non sussistevano quelle particolari ragioni che giustificavano il trattenimento in servizio, erano espresse in termini analitici e non illogici e rimanevano insindacabili nel merito; c) che la nomina, urgente per l’imminenza dell’avvio dell’anno accademico, della Commissione valutatrice da parte del Rettore era stata implicitamente ratificata mediante il recepimento del relativo parere sia da parte del Senato accademico che del C.d.A..

2.- Con ricorso in appello il prof. Cecchi contesta gli snodi argomentativi della sentenza, deducendo, in sintesi:

I) “falsa ed erronea interpretazione della l. 7 agosto 1990, n. 241; erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti; contraddittorietà della motivazione”, sostenendo: - che a seguito dell’ordinanza cautelare di questo Consiglio n. 5234/2009 non era necessario alcun riesame, essendosi avuta reviviscenza del provvedimento rettorale favorevole n. 329 del 2008; - che semmai l’Università (la quale aveva deliberato di riesaminare gli atti di trattenimento in servizio già assunti nel 2008 dal Rettore e ratificati dal Senato accademico e preso nuovamente in esame le richieste di trattenimento con riferimento al criterio di carattere generale del risparmio delle risorse in bilancio additato dal Consiglio di amministrazione, alla stregua di tale unico criterio respingendole), una volta intervenuto il provvedimento cautelare, che indicava l’esigenza di una ponderazione delle peculiarità del caso singolo, avrebbe dovuto avviare un nuovo e diverso procedimento, in quanto nuovi e diversi erano i presupposti su cui la valutazione si doveva fondare, in quanto quello avviato con la comunicazione del 20 marzo 2009 aveva come presupposto unicamente ragioni di carattere economico;

II) “erroneità della sentenza per carenza di motivazione”, sostenendo l’insufficienza delle ragioni addotte dal Senato accademico per motivare la mancanza di “criticità” della didattica ed il fatto che le ricerche non soffrirebbero del collocamento in quiescenza del prof. Cecchi; sarebbe mancato quell’esame puntuale del caso singolo richiesto dalla citata ordinanza cautelare n. 5234/2009; del tutto errata sarebbe l’interpretazione offerta dal Tar dello spirito della modifica dell’art. 16 d.lgs. n. 503/1992 “nel senso di evitare una sorta di proroga ope legis del rapporto di lavoro senza fare alcuna valutazione sulla necessità di avvalersi del contributo del dipendente che ha raggiunto i limiti di età e valorizzando solo la legittima aspettativa dello stesso a mantenere in piedi il rapporto di impiego per un ulteriore biennio” e, comunque, nella specie si sarebbe disattesa proprio la valutazione del contributo del dipendente a fronte del modesto risparmio economico, finendo col dar risalto assorbente alle esigenze economiche di Ateneo, trascurando il profilo personale del dipendente e le esigenze di Facoltà, e non motivando adeguatamente quanto ai profili della didattica e della ricerca, anche perché non può essere semplicisticamente affermata alcuna equipollenza tra un ricercatore e un altro; la nuova valutazione continuerebbe, così, ad eludere il fondamentale criterio valutativo della particolare esperienza acquisita dal docente;

III) “erroneità della sentenza sotto altro profilo”, sostenendo che il Tar abbia omesso di prendere posizione sulla censura di irregolarità di nomina della Commissione, che era tenuto a valutare in uno dei due sensi possibili, ovvero, alternativamente, nel senso che la nomina era avvenuta da parte di un organo incompetente il cui operato non ratificato era da ritenere tamquam non esset, oppure nel senso dell’infondatezza della censura; il primo giudice, invece, si sarebbe sostituito all’amministrazione motivando e giustificando un comportamento illegittimo laddove, per un verso, l’urgenza di provvedere non si poteva considerare evidente e, per altro verso, lo statuto prevede per la ratifica che la deroga alla normale procedura venga presentata dal Rettore alla prima seduta utile del Senato accademico, in modo da consentire la valutazione della scelta operata, restando, quindi, esclusa qualsiasi diversa modalità di ratifica; il Tar non avrebbe potuto liberamente interpretare lo statuto al fine di giustificare una condotta dell’amministrazione.

Resiste l’Università intimata, che, dopo aver preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso perché irritualmente notificato in un domicilio errato dello Studio Miniero, controdeduce articolatamente, in particolare sostenendo che la decisione di non mantenere in servizio il richiedente per un ulteriore biennio era stata più che adeguatamente motivata con riferimento alle esigenze organizzative e funzionali e all’efficiente andamento dei servizi e con puntuale valutazione dell’esperienza professionale, attività didattica e di ricerca del prof. Cecchi, giungendo alla conclusione che il relativo collocamento in quiescenza per raggiunti limiti di età non avrebbe determinato criticità né in ambito didattico né in quello scientifico.

Con ordinanza 18 gennaio 2010, n. 158 è stata respinta l’istanza cautelare.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 23 aprile 2013.

3.- La Sezione ritiene che l’appello è infondato e la gravata sentenza merita conferma; si prescinde, pertanto, dall’esame della sopraindicata eccezione di inammissibilità.

3.1- E’, in primo luogo, condivisibile l’avviso del primo giudice che non si richiedeva nella specie una nuova comunicazione di avvio del procedimento.

La sospensione cautelare non ha travolto l’intero procedimento preordinato al riesame, cui il prof. Cecchi, come egli stesso riferisce nella parte espositiva dell’atto di appello, aveva partecipato con propria nota corredata di documentazione, insistendo per l’accoglimento dell’istanza di trattenimento in servizio ed osservando che la revoca del decreto rettorale di trattenimento non avrebbe soddisfatto il pubblico interesse per il danno che avrebbe arrecato sia all’attività didattica che all’attività di ricerca della Facoltà cui afferiva, come documentato con le delibere accluse; l’ordinanza n. 5234/2009 ha solamente sospeso l’efficacia dell’atto conclusivo del procedimento, lasciando, quindi, lo stesso pendente in attesa di esito e valida la comunicazione di avvio del procedimento del marzo 2009, che, se pure rendeva edotto l’interessato dell’avviso del C.d.A, focalizzato sulle esigenze economiche, apriva ed aveva in concreto prodotto un contraddittorio pieno con l’interessato. La predetta ordinanza, dunque, comportava (indipendentemente dalla predicata reviviscenza del d.r. n. 329/2008) la riapertura del procedimento, al fine dell’effettuazione delle valutazioni suggerite nel motivare la decisione cautelare resa inter partes.

La reiezione dell’istanza di trattenimento in servizio, quindi, non è giunta come risultato di un procedimento nel quale l’interessato non ha avuto possibilità di rappresentare le ragioni ritenute utili al conseguimento di un esito favorevole.

Il primo motivo va, pertanto, disatteso.

3.2- Anche il secondo non è persuasivo, essendo pienamente condivisibile l’avviso espresso dal primo giudice sia con riferimento alla ratio sottesa alla modifica dell’art. 16 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, sia riguardo alla sufficienza della motivazione in concreto fornita dall’amministrazione.

Questa Sezione ha più volte rilevato (cfr., ad esempio, le sentenze 4 ottobre 2011, n. 5438; 27 luglio 2011, n. 4501; 24 gennaio 2011, n. 479) che la ratio dell’art. 16 d.lgs. n. 503/1992, come sostituito dall’art. 72, comma 7, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con l. n. 133 del 2008, è essenzialmente di contenimento finanziario; la disposizione non contempla più un diritto soggettivo alla permanenza in servizio del pubblico dipendente, ma prevede che l’istanza, che ha facoltà di presentare, vada valutata discrezionalmente dall’amministrazione, la quale ha facoltà di accoglierla, e possa trovare accoglimento solo in concreta presenza degli specifici presupposti individuati dalla disposizione, i primi dei quali legati ai profili organizzativi generali dell’amministrazione medesima (“in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali”) e i seguenti alla situazione specifica soggettiva e oggettiva del richiedente ( “ in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti”); è, quindi, in relazione alle esigenze organizzative e funzionali dell’amministrazione che va incentrata la scelta, non richiedendosi, ove tali esigenze non vengano ravvedute, una speciale esternazione circa la particolare esperienza professionale dell’interessato.

Quanto al caso concreto, il Tar ha ritenuto sufficientemente analitica e non illogica la motivazione della valutazione, espressa dalla apposita Commissione e condivisa da entrambi gli organi accademici, di insussistenza di particolari ragioni che potessero giustificare il trattenimento in servizio e che “una sua censura significherebbe una sostituzione della valutazione di merito da parte del giudice a quella effettuata dai competenti organi amministrativi”.

Tali condivise considerazioni del primo giudice non sono superate dalle argomentazioni dell’appellante, tese a dare risalto alla particolare esperienza professionale acquisita, assuntamente negletta. La qualità professionale del docente che chiede il trattenimento in servizio oltre il limite di età non è suscettibile di rilevare di per sé sola, a prescindere dal ricorso di esigenze organizzative e funzionali non altrimenti adeguatamente fronteggiabili e laddove l’amministrazione abbia indicato che l’efficiente andamento dei servizi non sarebbe stato compromesso dal suo collocamento in quiescenza; l’obiezione che, per quanto attiene alla ricerca, non può essere affermata alcuna equipollenza tra un ricercatore e un altro, tende ad introdurre un sindacato di merito inammissibile in questa sede.

3.3.- Il terzo motivo di appello, con il quale si lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui disattende la censura di illegittimità della nomina della Commissione di valutazione, è anch’esso infondato.

Secondo l’odierno appellante il Rettore non ha il potere di nomina di commissioni istruttorie perché la competenza in tal senso a norma di Statuto è del Senato accademico, salvi i poteri in via di urgenza che necessitano di ratifica; nel caso di specie non vi sarebbero state nè ragioni di urgenza né alcuna ratifica, che il Tar avrebbe erroneamente ravvisato, delineando un istituto, quello della ratifica implicita, inesistente e ritenendo implicita pure la motivazione dell’urgenza del provvedimento del Rettore.

La previsione statutaria, invocata dall’appellante, secondo cui le deroghe alla normale procedura vanno rappresentare dal Rettore alla prima seduta utile del Senato accademico, contempla la necessità di ratifica e la relativa tempistica ma non vale ad escludere la possibilità che la ratifica intervenga, oltre che in forma espressa anche implicitamente.

Nella specie il Rettore ha nominato la Commissione istruttoria con atto del 13 ottobre 2009, questa ha redatto relazione di data 26 ottobre 2009 e il Senato accademico, nella seduta del 28 ottobre 2009 ha preso atto del parere della commissione e assunto determinazioni in senso negativo circa il trattenimento in servizio del prof. Cecchi.

Pur senza ricorrere a formule sacramentali, il Senato accademico ha, dunque, fatto proprio l’operato del Rettore, avvalendosi delle valutazioni espresse dalla Commissione da questi nominata.

Si condivide, altresì, l’ulteriore rilievo del Tar che le ragioni di urgenza per la nomina della suddetta Commissione “erano di estrema evidenza, essendo imminente dell’inizio dell’anno accademico entro il quale decidere se trattenere o meno in servizio gli interessati che avevano ottenuto la sospensione cautelare”.

Anche in relazione al profilo ora considerato, dunque, la sentenza di primo grado merita conferma.

3.4.- In conclusione, l’appello deve essere respinto.

Si ravvisano, in considerazione della complessità della vicenda, giustificati motivi di compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 10134 del 2009, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Maurizio Meschino, Presidente FF

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Silvia La Guardia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il **/10/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)