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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4536 del 2013, proposto da: 
Omissis

contro

Università degli studi di Salerno, in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge, in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Pepe Renata, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Antonio Bruno, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Principessa Clotilde, 2; 
Vanacore Vincenzo, non costituito in giudizio nel presente grado; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZIONE STACCATA DI SALERNO, SEZIONE I, n. 771/2013, resa tra le parti e concernente: procedura di valutazione comparativa per la copertura di un posto di ricercatore universitario; 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2014, il Cons. Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati D’Angiolella Luigi Maria, per delega dell’avvocato Abbamonte Orazio, l’avvocato dello Stato Ventrella e l’avvocato Clarizia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, accoglieva i ricorsi n. 873 e n. 877 del 2012, tra di loro riuniti, proposti da * avverso il decreto n. 376 dell’8 febbraio 2012 del Rettore dell’Università degli studi di Salerno, con cui erano stati approvati gli atti della procedura di valutazione comparativa a un posto di ricercatore universitario presso la Facoltà di Scienze Politiche della stessa Università, per il settore scientifico disciplinare IUS/09 (Istituzioni di diritto pubblico), indetta con decreto rettorale n. 61824 del 28 dicembre 2009 (pubblicato il 15 gennaio 2010), da cui era uscita vincitrice la controinteressata Fattibene Rosanna (con votazione a maggioranza dei commissari), ed avverso gli atti presupposti e connessi, in particolari i verbali della commissione giudicatrice. 

Il T.a.r. accoglieva, segnatamente, il motivo, comune ad entrambi i ricorsi, con cui era stata dedotta la violazione del d.m. 28 luglio 2009 (Parametri per la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni dei candidati nelle procedure di valutazione comparativa per posti di ricercatori universitario), richiamato nel bando di concorso e nel verbale della seduta telematica della commissione giudicatrice del 17 ottobre 2011, che prescriveva una valutazione analitica comparativa dei titoli e delle pubblicazioni, avendo la commissione espresso, nei confronti dei candidati ricorrenti, un giudizio collegiale estremamente sintetico (mentre il solo giudizio espresso nei confronti della controinteressata Fattibene poteva ritenersi sufficientemente analitico) ed omesso qualsiasi approccio di valutazione comparativa tra i vari candidati, anche nel giudizio complessivo finale di cui al verbale n. 3, relativo alla seduta del 16 dicembre 2011, con conseguente imperscrutabilità del giudizio di prevalenza espresso a favore della controinteressata. 

Il T.a.r. annullava di conseguenza gli atti impugnati, enunciando la necessità di una nuova valutazione dei candidati, da parte di una nuova commissione in diversa composizione, mentre respingeva la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente Pepe, atteso il carattere satisfattivo della pronuncia di accoglimento dell’azione impugnatoria. 

2. Avverso tale sentenza interponeva appello la controinteressata soccombente *, deducendo i seguenti motivi: 

a) l’erronea applicazione degli artt. 1 d.m. 28 febbraio 2009 e 4 d.P.R. 23 maggio 2000, n.117, attesa l’aderenza dei giudizi, individuali e collegiali, e del voto finale, ai criteri normativi; 

b) in via subordinata, la violazione dell’art. 1 l. n. 241 del 1990, del principio di economicità dell’azione amministrativa e del principio di invalidità parziale di cui all’art. 1419 cod. civ., sotto il profilo dell’erroneo annullamento anche del provvedimento di nomina della commissione, non essendo in capo ai commissari ravvisabili situazioni di parzialità o di mancanza di capacità di giudicare. 

L’appellante chiedeva dunque, previa sospensione dell’esecutività dell’appellata sentenza e in sua riforma, la reiezione degli avversari ricorsi di primo grado. 

3. Si costituiva in giudizio l’originaria ricorrente Pepe Renata, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione. La stessa, in particolare, assumeva che non era dato riscontrare coerenza alcuna tra il voto finale espresso a maggioranza, il giudizio collegiale e i giudizi individuali dei singoli commissari, e che essa appellata, alla luce dei propri titoli, di natura preferenziale, sarebbe dovuta prevalere sull’odierna appellante, così come un giudizio analitico sui titoli e sulle pubblicazioni avrebbe dovuto condurre allo stesso esito. 

Non si è, invece, costituito in giudizio nel presente grado il secondo originario ricorrente, Vanacore Vincenzo. 

4. Interveniva in giudizio l’Università degli studi di Salerno, aderendo alle posizioni dell’appellante e chiedendo l’accoglimento dell’appello e della connessa istanza di sospensiva. 

5. Accolta con ordinanza n. 2892 del 30 luglio 2013 l’istanza di sospensiva, la causa all’odierna pubblica udienza veniva trattenuta in decisione. 

6. Il primo motivo d’appello è fondato. 

6.1. Ritiene il Collegio che le premesse in diritto da cui muovono i primi giudici, inerenti alla ricostruzione della disciplina del concorso per la nomina di ricercatori universitari, non possano essere condivise. 

Infatti, come già affermato da questa Sezione in vari precedenti, da cui non v’è ragione di discostarsi (v., per tutte, Cons. St., Sez. VI, 11 settembre 2014, n. 4626; Cons. St., Sez. VI, 21 giugno 2013, n. 3387; Cons. St., Sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3362), in materia di procedura di valutazione comparativa per ricercatori universitari, i parametri per la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni, delineati dagli artt. 1, comma 7, d.-l. 10 novembre 2008, n. 180, e 2 e 3 del d.m. 28 luglio 2009, n. 89, cui si è uniformato il bando in oggetto (v. art. 5 del bando), sono rimasti pressoché identici rispetto a quelli già individuati dal previgente d.P.R. 23 marzo 2000, n. 117 – peraltro, espressamente richiamato nella premesse del decreto ministeriale –, con l’aggiunta di alcuni titoli relativi ad attività all’epoca non considerate dall’art. 4, comma 4, d.P.R. n. 117 del 2000, e con la specificazione di qualche criterio di valutazione delle pubblicazioni già sostanzialmente previsto dai commi 2 e 3 del citato art. 4. 

Quanto alla metodologia di valutazione, la sua natura «analitica» imposta per il giudizio sui titoli dall’art. 3, comma 1, d.m. n. 89 del 2009 – mentre, per le pubblicazioni, l’aggettivazione in esame è impiegata in relazione alla sola determinazione del contributo individuale in caso di opere collettanee –, non ha apportato una sostanziale innovazione alla disciplina precedente, la quale già aveva imposto una valutazione «specifica» dei titoli, in sede di giudizio comparativo (v. art. 4, comma 4, d.P.R. n. 117 del 2000), dovendosi attribuire alle due locuzioni lessicali un significato sostanzialmente identico nel contesto normativo di riferimento, nel senso della natura puntuale ed individuale della valutazione da compiere sulle singole categorie di titoli individuate dal richiamato decreto ministeriale, nelle quali siano sussumibili i singoli dati curriculari. 

Per quanto attiene all’oggetto della valutazione comparativa «analitica» dei titoli, esso deve essere riferito alla singole tipologie o categorie di titoli ed attività individuate dall’art. 2, nelle quali siano sussumibili le singole, concrete attività indicate dai concorrenti nei rispettivi curricula, e non già a queste ultime in sé e per sé considerate, che possono anche sottrarsi ad una valutazione comparativa per il difetto di un omogeneo tertium comparationis, sicché il criterio metodologico da seguire dalla commissione riguarda la analiticità tipologica, e non già la analiticità oggettuale, in funzione di un giudizio comparativo sulla significatività scientifica dei curricula presentati dai candidati. 

Identico approccio metodologico deve essere applicato alla valutazione delle pubblicazioni, in cui non occorre la valutazione di ogni singola pubblicazione, ma solo delle pubblicazioni costituenti espressione di una significatività scientifica rilevante ai fini del giudizio di idoneità all’attività di ricerca e meritevoli di essere sottoposti ad una valutazione comparativa alla stregua dei criteri dettati dall’art. 3 del citato decreto ministeriale. 

Diversamente opinando – ossia ritenendo, come assunto nell’impugnata sentenza, che sia necessaria una valutazione comparativa analitica di ogni singolo titolo/attività e di ogni singola pubblicazione, di cui ciascuna da valutare comparativamente alla stregua di ciascuno dei criteri di «originalità», «innovatività», «importanza», «congruenza con il settore scientifico-disciplinare», «rilevanza editoriale» e «diffusione nella comunità scientifica» (nella impugnata sentenza, con richiamo ad alcuni precedenti di T.a.r., si assume la «necessità di redigere una tabella per ogni singolo candidato, elencando a sinistra tutti i titoli e le pubblicazioni valutabili, e a destra la valutazione specifica ed analitica per ognuno di essi»), si perverrebbe ad un irragionevole esito di pratica ingestibilità delle procedure valutative in questione (così, ad esempio, ipotizzando la partecipazione di soli dieci candidati, ciascuno dei quali presenti dieci titoli e dieci pubblicazioni da valutare comparativamente a coppie, la commissione giudicatrice sarebbe tenuta a compilare migliaia di griglie comparative, tenuto conto di tutte possibili combinazioni di raffronto ‘a coppia’ tra tutti i candidati). 

Il senso della prescrizione del carattere analitico della valutazione da compiere dalla commissione non può, dunque, che essere quello di imporre alla stessa di tenere, bensì, conto di tutti i dati curriculari indicati dai candidati (titoli e pubblicazioni), ma di sceverare – ovviamente, secondo percorsi logici coerenti e di congruo apprezzamento scientifico – i dati rilevanti al fine della compiuta valutazione della maturità scientifica dei candidati e della correlativa valutazione comparativa, da quelli non significativi, sulla base di un’altrettanto congrua ed adeguata motivazione, e di esprimere il giudizio comparativo sui dati così (motivatamente) enucleati. 

Ne deriva che continua a restare valido l’orientamento consolidato di questa Sezione, formatosi sul preesistente quadro normativo (v. sul punto, per tutte, Cons. Stato, VI, 27 novembre 2012, n. 5983, con ampi richiami giurisprudenziali), secondo cui la prescrizione della valutazione specifica dei titoli, di cui all’art. 4, comma 4, d.P.R. n. 117 del 2000, deve essere rapportata alla finalità assegnata dalla normativa alla valutazione comparativa, consistente in un raffronto, attraverso la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni, della personalità scientifica dei vari candidati, dei quali va ricostruito il profilo complessivo risultante dalla confluenza degli elementi che lo compongono, da apprezzare in tale quadro non isolatamente, ma in quanto correlati nell’insieme secondo il peso che assumono in una interazione di sintesi oggetto di un motivato giudizio unitario; la suddetta valutazione specifica dei titoli deve, dunque, essere svolta, ma non con dettaglio tale da instaurare una valutazione comparativa puntuale di ciascun candidato rispetto agli altri per ciascuno dei titoli, poiché, diversamente, si perderebbe la contestualità sintetica della valutazione globale, risultando perciò necessario e sufficiente che i detti titoli siano stati acquisiti al procedimento e vi risultino considerati nel quadro della detta valutazione. 

6.2. Applicando le esposte coordinate normative e giurisprudenziali alla fattispecie sub iudice, deve pervenirsi alla conclusione che l’operato della commissione risulti conformato ai criteri normativi e della lex specialis, avendo la stessa tenuto conto, con adeguato apparato motivazionale, dei titoli e delle pubblicazioni, considerati nel loro complesso e ritenuti significativi ai fini della valutazione dell’attività di ricerca svolta dai vari candidati, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, ed ai fini del vaglio della loro personalità scientifica, e legandosi i giudizi individuali e collegiali, espressi sui vari candidati, in modo coerente con l’esito della votazione finale, né mancando un approccio metodologico comparativo, immanente nella formulazione dei giudizi medesimi in forma graduata e nella valutazione finale espressa col voto di maggioranza dei commissari. 

Infatti, dall’esame del verbale n. 2, relativo alla seduta del 15 dicembre 2011, riportante i giudizi individuali e collegiali espressi dalla commissione in sede di valutazione dei titoli e delle pubblicazioni, risulta che i commissari hanno preso in considerazione, per ciascuno dei candidati, sia i titoli, anche preferenziali, dagli stessi vantati (per la candidata*: dottorato di ricerca, assegnista di ricerca, contrattista presso diverse Università, partecipe a diversi gruppi di ricerca, attività didattica fin dal 1999 e, dal 2004 in poi, con contratti integrativi; per la candidata *: dottorato di ricerca, assegnista di ricerca, docente a contratto di diritto pubblico presso la Facoltà di Scienza della Formazione dell’Università di Salerno ininterrottamente a decorrere dall’anno accademico 2003/2004; per il candidato *: dottorato di ricerca, titolare di un contratto per collaborazione ad attività di ricerca), sia le pubblicazioni, monografiche e secondarie, esaminate con adeguato grado di analiticità. 

All’esito, la commissione è pervenuta alle seguenti valutazioni collegiali, coerenti con i giudizi individuali suffragati da puntuale motivazione (seppur concisa e sintetica) e da un adeguato grado di analiticità nell’esame dei titoli e delle pubblicazioni ritenute più significative, di cui costituiscono congrua sintesi: 

- candidata *: «molto positivo»; 

- candidata *: «sicuramente meritevole»; 

- candidato *: «largamente favorevole». 

Si precisa al riguardo, per inciso, che l’impiegata aggettivazione costituisce espressione di una consolidata terminologia tecnica, munita di valenza semantica univoca nel mondo accademico in sede di procedure valutative comparative ed esprimente un’univoca graduazione di giudizio (peraltro, la normativa, primaria e secondaria, nei concorsi per ricercatori e docenti universitari non impone l’applicazione di criteri valutativi numerici – di difficile, se non impossibile, applicazione ai complessi giudizi comparativi sulla personalità scientifica dei vari candidati –, sicché la valutazione non poteva che essere manifestata attraverso l’uso di aggettivazioni rispondenti alla scala di graduazione condivisa nel settore in esame e, nel caso particolare, dall’intera commissione giudicatrice, onde garantire l’omogeneità di valutazione tra giudizi individuali e collegiali e giungere ad una ponderata valutazione comparativa conclusiva). 

La commissione, in esito al successivo colloquio, è pervenuta ai seguenti giudizi collegiali, coerenti con i correlativi giudizi individuali e, nel merito, sostanzialmente collimanti con i giudizi collegiali espressi sui titoli e sulle pubblicazioni (v. verbali n. 3 e n. 3-bis delle sedute del 15 e 16 dicembre 2011): 

- candidata *: «La commissione ha apprezzato le doti di chiarezza ed efficacia espositiva della candidata, che ha confermato sia l’ampia conoscenza dei temi sai la padronanza del metodo. Sollecitata dalla Commissione, la candidata ha mostrato una sicura capacità d’inquadramento dogmatico»; 

- candidata *: «La candidata mostra una sicura capacità espositiva, mostrando di ben orientarsi nelle tematiche oggetto dell’esposizione e delle domande»; 

- candidato *: «Il candidato mostra sicura e apprezzabile preparazione nonché piena padronanza delle tematiche affrontate». 

Seguiva, nella stessa seduta del 16 dicembre 2011, la formulazione dei giudizi complessivi di seguito riportati, formulati sulla base dei giudizi collegiali espressi sia in sede di valutazione dei titoli e delle pubblicazioni, sia in sede di valutazione del colloquio: 

- candidata *: «I Commissari Bifulco e Bellomia, sulla base dei titoli, delle pubblicazioni e del colloquio, esprimono un giudizio molto positivo. Il Commissario Primicerio esprime un giudizio positivo»; 

- candidata *: «La Commissione, sulla base dei titoli, delle pubblicazioni e del colloquio, ritiene la candidata sicuramente meritevole»; 

- candidato *: «La Commissione, sulla base dei titoli, delle pubblicazioni e del colloquio, esprime un giudizio largamente favorevole». 

Nella valutazione comparativa finale, espressa sulla base dei giudizi complessivi ed in esito a discussione, la candidata *, su sette candidati che hanno concluso le prove, è risultata vincitrice con due voti favorevoli, mentre il candidato * è risultato secondo classificato con un voto favorevole (ciascuno dei tre commissari aveva a disposizione un voto, pari al numero dei posti messi a concorso; v. il citato verbale n. 3-bis). 

Da un esame complessivo della documentazione in atti si evince che l’apprezzamento della commissione circa il valore scientifico dei candidati – quale emergente dal complesso dei giudizi, individuali e collegiali, espressi dalla commissione sul conto dei candidati in lite [che, per motivi di sinteticità, sono stati riportati non integralmente, ma limitatamente (e in parte per estratto) ai giudizi collegiali conclusivi] – risulta condotto congruamente, oltre che collimare, sotto il profilo della consequenzialità/logicità, con le valutazioni compiute in sede individuale, ed appare conforme ai criteri dettati dal d.m. 28 luglio 2009 e recepiti nel bando, con la precisazione che la sopra evidenziata natura di detto apprezzamento (v. § 6.1.) ed il necessario margine di opinabilità tecnico discrezionale che alla commissione stessa deve essere riconosciuto, escludono che eventuali singole, minute omissioni circa i dati esaminati possano ridondare a vizi della determinazione impugnata in primo grado. 

Ad un attento esame dell’acquisita documentazione, i giudizi valutativi, individuali e collegiali, appaiono connotati da un intrinseco nesso logico che, in coerenza e senza contraddizioni, collega le valutazioni specifiche di titoli e pubblicazioni (ritenuti dai commissari quali quelli più significativi) con i giudizi comparativi finali, senza che sia dato ravvisare quel salto logico tra premesse e conclusioni, rilevato nell’appellata sentenza. 

Né può ravvisarsi l’affermata (nell’impugnata sentenza) assenza di una comparazione tra i vari candidati, emergendo da un’attenta lettura della documentazione procedimentale che i giudizi della commissione involgono un approccio comparativo e relativistico, immanente nella diversa graduazione dei giudizi espressi sui candidati in questione. 

6.3. Conclusivamente, per le esposte ragioni, il primo motivo d’appello, di natura assorbente, merita accoglimento, sicché, in riforma dell’impugnata sentenza, i ricorsi di primo grado devono essere disattesi (con la precisazione che i profili di censura riproposti dall’originaria ricorrente costituita nel presente giudizio d’appello sono, tutti, riconducibili al motivo di ricorso accolto dall’impugnata sentenza e qui respinto). 

7. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti. 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 4536 del 2013), lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge i ricorsi di primo grado; dichiara le spese del doppio grado di giudizio integralmente compensate tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2014, con l’intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Carlo Mosca, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

Vincenzo Lopilato, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)