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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale**** del 2012, proposto da:

Ministero dell'Economia e delle Finanze in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

*****, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Racco, con domicilio eletto presso Mario Racco in Roma, via Ugo De Carolis 101; 

nei confronti di

Gianfranco Ardizzone, Giovanni Castrignano', Marco Nani, Marco Alidori; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 06231/2012, resa tra le parti, concernente giudizio di avanzamento al grado superiore per l'anno 2007

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2013 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato Elefante e Mario Racco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il tenente colonnello della Guardia di Finanza, *****, partecipava alla procedura di avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2007 collocandosi al 191° posto con punti 26,21, non sufficienti per l’iscrizione nei quadri d’avanzamento, limitata ai primi 28. Impugnava pertanto la graduatoria dinanzi al TAR Lazio.

A supporto del gravame deduceva il vizio di eccesso di potere in senso assoluto, sulla base dell’asserita sussistenza di evidenti incongruenze tra la documentazione caratteristica ed i giudizi espressi dalla Commissione di avanzamento. Presa visione dei libretti personali degli altri ufficiali promossi, il medesimo proponeva altresì motivi aggiunti. deducendo eccesso di potere, questa volta in senso relativo, sub specie di disparità di trattamento.

Il TAR, pur evidenziando l’ampia discrezionalità dell’amministrazione in materia, ed i limiti del sindacato del Giudice amministrativo dinanzi alle censure di eccesso di potere in senso assoluto, ha nondimeno rilevato manifeste incongruità nella valutazione della documentazione caratteristica relativa alle qualità morali, caratteriali e fisiche, a quelle professionali, intellettuali e di cultura, ed infine, a quelle attitudinali (profili espressamente presi in considerazione dall’art. 21 comma 4 del d.lgs. 69/2001, n. 69 e dal DM 2 novembre 1993 n. 571) traendone la convinzione che l’ufficiale avesse riportato, per ognuno dei profili considerati, un punteggio più basso di quello in assoluto meritato.

La conclusione ha consentito al giudice di prime cure di assorbire le ulteriori questioni inerenti la congruità della valutazione in chiave comparativa, e ciò sulla base della considerazione che l’obbligo di rinnovazione della valutazione discendente dalla statuizione demolitoria non avrebbe potuto che render vana l’analisi comparativa condotta sulla valutazione originaria.

Ha proposto appello l’amministrazione, essenzialmente deducendo, sulla scorta di nutrita giurisprudenza, l’eccezionalità del vizio di eccesso di potere in senso assoluto e comunque la non ravvisabilità dello stesso nel caso di specie, avuto riguardo ad una serie di circostanze – analiticamente indicate - che giustificherebbero flessioni valutative.

Si è costituito il tenente colonnello****, difendendo il pronunciamento gravato e riproponendo tutte le censure di eccesso di potere in senso relativo, ricavate dall’analisi del metro valutativo usato per altri colleghi (in particolare gli ultimi quattro iscritti nel quadro di avanzamento). Trattasi di una fitta serie di considerazioni comparative dalle quali sarebbe dato evincere palesi disparità di trattamento nell’applicazione del metro comune di valutazione.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 26 Novembre 2013.

DIRITTO

1. La vicenda concerne la legittimità di una procedura di avanzamento al grado di Colonnello della Guardia di Finanza.

1.1. Il giudice di prime cure, dinanzi alla censura di eccesso di potere in senso assoluto ha proceduto ad una disamina del giudizio espresso dalla Commissione di avanzamento confrontandolo con le evidenze oggettive della documentazione caratteristica, per ognuno dei profili rilevanti (A - qualità morali, di carattere e fisiche; B - qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolar riguardo all'esercizio del comando o alle attribuzioni specifiche, al servizio prestato presso reparti o in imbarco; C - doti intellettuali e di cultura, con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami ed esperimenti; D - attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse della P.A.).

1.2. Procedendo partitamente ha ritenuto incongruo il giudizio in relazione al parametro B e C, ed inoltre, in relazione al parametro D (attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore…) ha osservato che la qualificazione come “buona” dell’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, nonché come “regolare” della tendenza di carriera (aggettivazioni ben lontane da quelle apicali) è sfornita di motivazione.

2. Secondo l’amministrazione appellante, la pronuncia conterrebbe valutazioni sconfinanti nel merito, anche in considerazione della natura affatto peculiare del vizio scrutinato, avente ad oggetto non la valutazione comparativa, ma quella in assoluto spettante al ricorrente sulla base della propria documentazione caratteristica; considerazioni – quelle del giudice di prime cure - che risulterebbero tra l’altro smentite dalla stessa documentazione versata in atti, dalla quale sarebbe dato evincere che il tenente colonnello ****: a) al termine dei corsi di accademia si è classificato 57° su 74: b) fornisce un rendimento “normale” o comunque “nella media” negli anni 87/88; c) raggiunge successivamente un rendimento “superiore alla media”, ma solo nel ‘92 ottiene la qualifica di “eccellente”, d) nel ’97 subisce la flessione della qualifica finale da “eccellente” a “superiore alla media” con flessione correlativa in numerose voci interne; e) raggiunge nuovamente la massima qualifica nel ’98, pur subendo flessione in qualche voce interna (atteggiamento verso gli inferiori, atteggiamento verso superiori); f) non riesce mai ad ottenere attestazioni di “lode” né valutazioni apicali nelle voci interne “capacità di ideazione”, “capacità di sintesi”; g) non ha frequentato la Scuola superiore di Polizia Tributaria, titolo comune alla gran parte dei parigrado.

Si tratterebbe di elementi e circostanze più che sufficienti ad escludere l’esistenza di un vizio di eccesso di potere in senso assoluto.

3. Il motivo è fondato.

3.1. La Sezione ha più volte avuto modo di chiarire che la censura di eccesso di potere in senso assoluto, nelle procedure di avanzamento dei militari, presuppone necessariamente una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi (tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, etc.), ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, di tal che i sintomi di tale vizio possono cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell'intera carriera dell'ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio a lui attribuito dalla Commissione di avanzamento nella scheda valutativa, del tutto inadeguato (Consiglio Stato, sez. IV, 28/09/2009, n. 5833; Consiglio Stato, sez. IV, 22/03/2011, n. 1744).

Del resto, la indiscussa qualità di coloro che concorrono per giungere ai vertici della carriera militare ed assumere posizioni di comando, spesso comporta il restringimento dei valutandi in una ristretta fascia di punteggio, comunque elevata, nell’ambito della quale finiscono per assumere valenza dirimente, aspetti (massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento dei primi posti nei corsi basici, frequenza di determinati corsi dell’amministrazione) che pur non incidendo sulle qualità di base dell’ufficiale, determinano scostamenti minimi capaci di condizionare l’ingresso nel quadro d’avanzamento.

In un siffatto contesto può dibattersi di eccesso di potere in senso assoluto solo ove vi sia effettivo e palese scollamento tra documentazione e valutazione, in guisa da far ritenere che, posta la meritevolezza del punteggio massimo per l’ufficiale che ha primeggiato in ogni profilo rilevante, anche interno, nonché nei corsi basici, una diversa valutazione in assenza di documentati elementi decrementativi possa presumersi in assoluto non ragionevole.

Ciò detto, è parimenti evidente che non possa concepirsi una rigida, dettagliata e millimetrica scala di corrispondenze tra valutazione e documentazione caratteristica, non foss’altro perché quest’ultima descrive l’intera vita professionale dell’aspirante esaminando fatti, comportamenti e circostanze la cui rilevanza e meritorietà non può che passare attraverso il filtro di un’indefettibile discrezionalità tecnica del valutatore, opportunamente riservata dalla legge alla Commissione.

3.2. Nel caso di specie, l’amministrazione ha documentato l’esistenza di fattori decrementativi rispetto ad una potenziale valutazione apicale, che giustificano, nell’ottica di un sindacato estrinseco fondato sulla ragionevolezza e non sul merito, una valutazione finale non così alta da consentire, in rapporto alle valutazione conseguite dagli altri aspiranti, il sicuro e doveroso ingresso (per l’anno considerato) nei quadri di avanzamento

4. L’appellato ripropone, tuttavia, in questo grado, anche le censure afferenti l’eccesso di potere in senso relativo, avendo cura di precisare che la considerazione delle note caratteristiche e dei profili degli altri aspiranti presi a riferimento (*****) non è effettuata allo scopo di realizzare una “comparazione” tra essi, bensì al fine di provare e corroborare la tesi dell’illogicità, contraddittorietà, incoerenza, disparità di trattamento nei giudizi espressi e nei punteggi assegnati al medesimo.

A tal fine deduce: la flessione subita nel 1997, quand’era un giovane capitano, sarebbe dovuta ad una vicenda privata non interferente con l’attività di servizio; in ogni caso anche il controinteressato, col. ***, nel 2001, da tenente colonnello, avrebbe avuto una grave flessione delle note caratteristiche, e per motivi di servizio; il controinteressato, col. ****, ne avrebbe avute ben quattro, in altrettanti periodi della carriera, tra le quali, una nel 2003 nel grado di tenente colonnello, ossia nel grado rivestito all’atto della partecipazione alla procedura di avanzamento (elemento asseritamente significativo alla luce dei criteri particolare fissati dalla CSA); nessuno dei quattro controinteressati avrebbe frequentato il corso presso la Scuola superiore di polizia tributaria; il ricorrente avrebbe ottenuto, come gli altri, l’aggettivazione “spiccata” in ordine alla “motivazione al lavoro” nel 1995, ma in età professionale più giovane rispetto agli altri; dallo schema comparativo relativo ad alcune voci costituenti i quadri A, B, C e D, risulterebbe, quanto a “condizioni fisiche”, “riconoscimenti morali”, “motivazione al lavoro”, “titoli di studio”, “corsi professionali”, “corsi di lingua estera” che il ricorrente, a parità o addirittura prevalenza di condizioni, ha avuto una valutazione nettamente inferiore.

5. Ritiene il collegio che alcune delle considerazioni svolte dal tenente colonnello De Francesco possano essere condivise.

5.1. La CSA si è data preliminarmente dei criteri particolari ed ha poi espresso un giudizio ed una valutazione numerica per ciascuno dei quattro parametri considerati, ricavando il punteggio finale dalla sommatoria dei quattro punteggi. Com’anzi detto le valutazioni, soprattutto quelle numeriche, presentano scostamenti a volte così minimi che, avuto anche riguardo alla pluralità e complessità dei fattori e degli elementi considerati, difficilmente possono essere oggetto di sindacato da parte del giudice amministrativo, essendo spesso frutto di finissimi apprezzamenti discrezionali (poi traducentisi nei decimi di punto che scandiscono le varie posizioni in graduatoria) che solo le Commissioni di avanzamento, in virtù dell’esperienza e lungimiranza derivante dal ruolo svolto dagli alti ufficiali che la compongono, sono in grado di fare. Queste valutazioni, salvo che sconfinino nell’irragionevolezza, devono ritenersi riservate alla Commissione.

Nel caso di specie, tuttavia, non si tratta di fine regolazione fra il posizionamento dei vari candidati, ma di sensibili e vistosi scostamenti: il ricorrente si è collocato al 191° con punti 26,21, mentre l’ultimo dei iscritti nel quadro di avanzamento (uno dei quattro controinteressati dei quale il ricorrente passa in rassegna i profili curriculari) si è posizionato al n. 28 posto con punti 27,85.

Il metro utilizzato, se congruo, dovrebbe dunque trovare corrispondenza e documentale riscontro in palesi e profonde differenze fra i profili curriculari dei candidati, e ciò con riferimento a ciascuno dei gruppi di parametri. Il ricorrente sostiene invece che tali profonde differenze non vi siano affatto.

5.2. A ben vedere, con riferimento al parametro A “qualità morali, di carattere e fisiche” il ricorrente ha conseguito punti 26,91, nonché il giudizio di “valide” sia in ordine alla condizioni fisiche, che alle qualità morali; mentre il ten. col. *** ha conseguito punti 27,92 ed il giudizio di “validissime” per le condizioni fisiche, nonché quello di “eccellente” per le qualità morali. Se si esamina la documentazione caratteristica, letta anche alla luce delle memorie difensive depositate in primo grado dall’Avvocatura dello Stato, può osservarsi che il ten.***** ha subito una sola revisione in pejus nella scheda valutativa del 97/98, salvo poi ottenere l’apicalità dal 1998 in poi; il ten. col. **** ha subito due revisioni in pejus (dato ricavato da pag. 50 della memoria del primo grado del 16/6/2010); nel corso della sua carriera il ricorrente ha fruito di 75 gg. di convalescenza, mentre il ten. col. **** di 183 gg.

5.3. Per quanto concerne le qualità morali, entrambi gli ufficiali hanno conseguito la medaglia di bronzo al merito di lungo comando e la croce d’argento per anzianità di servizio; il ricorrente ha poi ottenuto 3 encomi solenni, 24 encomi semplici e 7 elogi, a fronte dei 6 encomi solenni, 7 encomi semplici e 5 elogi. Ora, è pur vero che i criteri prevedevano la valutazione in base alla gerarchia di valore tra i riconoscimenti morali ed alla particolare rilevanza del comportamento premiato, ma è nondimeno vero che il numero dei riconoscimenti ottenuto dal ricorrente è così elevato che, in assenza dell’indicazione di pesi specifici e fatti peculiari, risulta difficile ritenere il suo profilo morale così ampiamente recessivo.

5.4. Quanto al parametro B “qualità professionali” il ricorrente ha conseguito punti 26,65 ed un giudizio di “valida”, a fronte di punti 27,82 ed un giudizio di “lodevolissima” conseguita dal ten. col. ****. Eppure, nella “motivazione al lavoro” il ricorrente ha conseguito l’aggettivazione “spiccata” nel 1995, come il pari grado ***, e quella di eccezionale nel 2005, come *** (ove si consideri che quest’ultimo l’ha ricevuta nel 2003, ma è professionalmente più anziano di due anni).

5.6. Quanto al parametro C “qualità intellettuali e culturali”, il ricorrente ha conseguito punti 26,21 ed il giudizio di “valide”, a fronte dei punti 27,93 ed il giudizio di “lodevolissime” conseguiti dal ten. col. ****. Eppure verificando i titoli di cultura emerge che il ricorrente, come il parigrado, possiede due laure (laurea in scienze politiche, scienze della sicurezza economica finanziaria – I livello e specialistica); inoltre se è pur vero che al 31 ottobre 2006 (data di riferimento per le valutazioni) non aveva ancora conseguito il dottorato di ricerca (titolo estremamente significativo), è comunque innegabile che a quella data il ricorrente aveva notiziato l’amministrazione di aver vinto il relativo concorso. E’ vero invece che il ten. col. **** può vantare una migliore conoscenza delle lingue straniere (inglese e tedesco), ma trattasi di un dato che non può aver influito così tanto sul divario tra i punteggi conseguiti dai due ufficiali.

5.7. Con riferimento al parametro di cui alla lett. D “attitudine ad assumere incarichi superiori”, il punteggio è di 26,07 per il ricorrente, e di 27,84 per il ten.col. ***. Sul punto, deve convenirsi con la difesa dell’amministrazione, secondo la quale si tratta di una prognosi contraddistinta da un alto tasso di discrezionalità, che sfugge al sindacato giurisdizionale al di fuori dei casi di manifesta o abnorme irrazionalità.

Ciò non toglie che, quanto meno in relazione ai primi tre parametri, la motivazione, invero standardizzata, adottata dalla Commissione, non lascia trasparire, o comunque non rende del tutto intelligibile il metro di valutazione oggettivamente applicato.

Non occorre la disamina della valutazione compiuta dalla Commissione d’avanzamento nei confronti degli altri ufficiali controinteressati, pure ritenuta incongrua dal ricorrente, poiché quanto già rilevato è sufficiente ad evidenziare, sia pur in termini relativi, il difetto di motivazione. Né questa è la sede per procedere a valutazioni comparative di prevalenza, tese ad una rimodulazione della graduatoria finale in sostituzione dell’amministrazione.

6. Il difetto di motivazione, nei termini in cui è stato rilevato, determina l’annullamento della graduatoria in parte qua, nei limiti di interesse per il ricorrente, salvi ovviamente gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

7. L’esito del giudizio, e la peculiarità delle questioni trattate, giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie solo in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla gli atti impugnati, in ragione dell’insufficiente motivazione, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/03/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)