Sunday 12 May 2013 08:41:30
Giurisprudenza Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio
Consiglio di Stato
Nel giudizio in esame la ricorrente ha acquistato una la villa vesuviana che decreto ministeriale 19 ottobre 1976 era stata stata inserita nell’elenco delle ville vesuviane, di cui all’art. 13 della legge 29 luglio 1971, n. 578. Con decreto 7 aprile 2003, n. 871 il Direttore generale del Ministero per i beni culturali e ambientali ha esercitato il diritto di prelazione sulla predetta villa. Tale atto è stato impugnato dall’interessata innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania che accoglieva il ricorso in quanto non essendo stato il vincolo notificato e trascritto, non poteva essere opposto all’acquirente. Il Ministero per i beni e le attività culturali ha proposto appello che è' stato accolto dal Consiglio di Stato. Nella motivazione si legge che l’art. 1, terzo comma, della legge 1° giugno 1939 n. 1089 (Tutela delle cose di interesse artistico e storico) – con disposizione poi ripresa, in continuità della fattispecie, dall’art. 2, comma 2, lett. f) d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 e poi dall’art. 10, comma 4, lett. f) d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – elenca tra le cose di interesse storico e artistico (nella successiva terminologia: beni culturali) le ville che abbiano interesse artistico o storico. Il successivo art. 2 – con disposizione poi ripresa, in continuità della fattispecie, dall’art. 2, comma 1, lett. b) d.lgs. n. 490 del 1999 e poi dall’art. 10, comma 3, lett. d) d.lgs. n. 42 del 2004 - prevedeva che sono, altresì, sottoposte a tutela «le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere, siano state riconosciute di interesse particolarmente importante». Mentre all’epoca dell’entrata in vigore della legge n. 578 del 1971 vigevano le disposizioni della l. n. 1089 del 1939, all’epoca (2003) dell’atto di prelazione per cui è causa vigevano quelle del d.lgs. n. 490 del 1999: ma, in ragione della continuità sostanziale delle norme ivi contenute, può farsi riferimento all’una e all’altra normativa. Gli artt. 2, comma 1, e 3 della l. n. 1089 del 1939 stabilivano che il Ministero competente notificasse in forma amministrativa le cose mobili e immobili riconosciute di interesse particolarmente importante. L’art. 2, comma 2, disponeva, poi, limitatamente ai beni immobili, che la notifica, su richiesta del Ministero, fosse trascritta nei registri immobiliari. Gli artt. 31-34 della stessa legge prevedevano che, in presenza di culturali cose d’arte, il Ministero competente potesse esercitare, nel caso di alienazione a titolo oneroso, il diritto di prelazione nel rispetto del procedimento prefigurato dalle stesse disposizioni. Similmente dispongono sia il d.lgs. n. 490 del 1999, sia oggi il d.lgs. n. 42 del 2004. La speciale legge n. 578 del 1971 ha previsto che «allo scopo di provvedere alla conservazione, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio artistico costituito dalle ville vesuviane del secolo XVIII è costituito, sotto la vigilanza del Ministero della pubblica istruzione, un consorzio fra lo Stato, la regione Campania, la provincia di Napoli ed i comuni di Napoli, Ercolano, Portici, San Giorgio a Cremano, Torre Annunziata e Torre del Greco». L’art. 13 della stessa legge prevede che il consiglio di amministrazione dell’Ente provvede alla nomina, nel suo ambito, «di una commissione per la ricognizione delle ville vesuviane del secolo XVIII, avente lo scopo di rilevare le condizioni di ciascuna, di compilare l'elenco di quelle suscettibili di restauro e di indicare i lavori necessari per le relative opere». La stessa disposizione dispone che: «La commissione conclude i suoi lavori, entro sei mesi dalla propria costituzione, con una relazione da inviare, unitamente all'elenco di cui al primo comma, al Ministro per la pubblica istruzione, il quale, entro sessanta giorni dal ricevimento, approva l'elenco stesso e ne dispone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale». Con il citato decreto ministeriale 19 ottobre 1976 è stato approvato il predetto elenco, nel cui ambito è stata inclusa anche la villa per cui è causa, che è stato, poi, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Chiarito ciò, per la risoluzione della controversia, occorre stabilire se l’esistenza del vincolo e la sua opponibilità, ai fini del successivo esercizio del diritto di prelazione, deve essere riconosciuta alla luce della legge generale o di quella speciale. Nello schema generale della legge del 1939 (e delle successive rammentate) le tipologie di cose ivi indicate vengono, in base ad un provvedimento di accertamento, assoggettate al particolare regime di tutela vincolistica. La sottoposizione del bene alle disposizioni di tutela discende in via diretta dalle intrinseche qualità e caratteristiche del bene (Cons. Stato, VI, 22 aprile 2010, n. 2278). La giurisprudenza amministrativa ha più volte avuto modo di affermare che la notificazione non ha di suo una funzione costitutiva del vincolo, perché segue ad una ricognizione delle intrinseche qualità della cosa dalla quale nasce l’applicazione oggettiva per essa di quel regime: la sua funzione è piuttosto preordinata a creare nel proprietario, possessore o detentore la conoscenza legale degli obblighi incombenti (Cons. giust. amm. sic. 4 febbraio 1985, n. 12; Cons. Stato, IV, 22 novembre 1967, n. 632). La trascrizione, per le cose immobili, assolve alla finalità di rendere opponibili ai terzi acquirenti il vincolo imposto. La legge speciale n. 578 del 1971 chiaramente si inserisce – per l’identità di ragione e di finalità – come normativa speciale rispetto alla ricordata normativa generale in tema di tutela dei beni culturali: la previsione di interventi o sussidi pubblici, o di particolari obblighi di fare testualmente ivi prevista (es. art. 14: «eseguire i lavori di consolidamento, manutenzione e restauro necessari per assicurare la conservazione, ovvero per impedire il deterioramento degli immobili»), logicamente presuppone l’insistenza quelli di non fare di cui alla legge generale, o gli altri assoggettamenti, come ad esempio la prelazione pubblica in caso di vendita. Nell’impostazione di questa legge speciale, la natura culturale del bene discende, anche in questo caso, dalle qualità intrinseche della cosa tutelata. La ricognizione che conduce alla costituzione in concreto e all’applicazione del regime di tutela si manifesta qui attraverso l’inclusione negli elenchi dell’art. 13. In principio, pertanto, è solo la modalità di questo accertamento costitutivo che caratterizza, sotto questo profilo, la legge speciale rispetto alla generale. Il metodo del pubblicando elenco (con le forme previste da quella legge), in luogo del notificando provvedimento individuo della legge generale, non muta la ragione e gli effetti dell’intervento amministrativo. Piuttosto, è da considerare che l’esistenza di una serie di cose immobili connotate sì da specifiche individualità, ma al tempo stesso unite da una comune caratterizzazione storica e tipologica, giustifica sia questa procedura a carattere collettivo, sia una conseguente peculiare disciplina di conoscenza dell’esistenza del vincolo, che è quella descritta dalla stessa legge speciale. E’ prevista, infatti, la pubblicazione dell’elenco nella Gazzetta ufficiale, che serve per rendere edotto sia l’attuale proprietario sia i successivi ed eventuali acquirenti dell’esistenza del vincolo. Tale forma di pubblicazione renderebbe un inutile aggravio la notifica individua in forma amministrativa e la successiva trascrizione. In definitiva, il legislatore ha ritenuto che, in presenza di un complesso di beni omogenei, quali sono le Ville vesuviane da iscrivere in quegli elenchi, fosse necessario sottoporle ad un regime specialistico che contempla quale unico e sufficiente strumento di conoscenza per il destinatario diretto del vincolo e per i suoi eventuali terzi acquirenti la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Il che sostituisce l’usuale notificazione. Deve, pertanto, ritenersi che al terzo acquirente sia opponibile l’apposizione del vincolo e pertanto legittimo l’esercizio del diritto di prelazione. Per le ragioni sin qui esposte l’atto con il quale è stato esercitato il diritto di prelazione si sottrae alle censure prospettate.
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