Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale *** del 2007, proposto da:

A.N.A.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliata per legge;

contro

Melchiorre Fabrizio, Di Mercurio Antonietta, Scevola Remo, Antonaci Vincenzo, Ditta Arti Grafiche Cantagallo, Di Claudio Enzo, Delle Monache Vincenzo, Crescia Alfio Vinicio, Di Remigio Giovanni, Delle Monache Aldo, Delle Monache Roberto, Foschini Antonietta, Soc. Metalmeccanica Pavone Snc, Pavone Vincenzo, Tulli Fulvio, Arsolini Franca, Ditta Autocarrozzeria Di Marrone Elio, Marrone Elio Guido, Magliani Maria Fermina, Di Girolamo Lucia, Giampietro Giuseppe, Ditta Autocarrozzeria Capacchione Angelo, Capacchione Angelo, Chiarella Maria Carmela, Capacchione Gabriele, Capacchione Antonio, Soc. Rietti Srl, Di Remigio Vincenzo, Ditta Andreoli Antonio, Fasciocco Ramona, Soc. Hotel Di Rocco Sas, D'Addazio Gianni, Coccia Iolanda, Giancaterino Eva, D'Addazio Umberto; Comune di Penne, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Modesti, con domicilio eletto presso Tonino Presta in Roma, via delle Milizie, 138; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. dell’ ABRUZZO – Sezione Staccata di PESCARA - n. 00686/2006, resa tra le parti, concernente occupazione d'urgenza per adeguamento plano-altimetrico di strada.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2013 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l'Avvocato dello Stato Anna Collabolletta e l’Avvocato Andrea Modesti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la decisione in epigrafe indicata il Tribunale amministrativo regionale dell’Abruzzo - Sede di Pescara – ha preso in esame, previa riunione dei medesimi, due distinti ricorsi (n. 344/05 e n. 435/05) volti a gravare il decreto 11 marzo 2004, n. 5, del Presidente della Giunta provinciale di Pescara di approvazione dell’accordo di programma per la definizione del progetto di adeguamento plano-altimetrico della statale 81 “Piceno-Aprutina”, nel tratto tra contrada Blanzano in Comune di Penne e Passo Cordone in Comune di Loreto Aprutino, la disposizione 23 maggio 2005, n. 4034/10465, del Presidente dell’A.N.A.S., di approvazione di perizia di variante tecnica del predetto progetto, il decreto motivato 25 luglio 2005, n. 18288, del Dirigente dell’Ufficio per le Espropriazioni dell’A.N.A.S. di occupazione d’urgenza delle aree occorrenti per la realizzazione dell’opera pubblica in questione, nonché tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui la deliberazione del Consiglio di Amministrazione dell’A.N.A.S. 3 febbraio 2005, n. 10, e la deliberazione del Consiglio comunale di Penne 27 maggio 2004, n. 3.

In punto di fatto era accaduto che con il summenzionato decreto 11 marzo 2004, n. 5, il Presidente della Giunta provinciale di Pescara aveva approvato l’accordo di programma per la definizione del progetto di adeguamento plano-altimetrico della statale 81 “Piceno-Aprutina” nel tratto tra contrada Blanzano in Comune di Penne e Passo Cordone in Comune di Loreto Aprutino.

Tale accordo era stato ratificato dal Consiglio provinciale di Pescara con deliberazione 15 aprile 2005, n. 38. Poiché, inoltre, tale accordo aveva determinato la variazione dello strumento urbanistico del Comune di Penne, tale accordo era stato anche ratificato dal Consiglio comunale di Penne con deliberazione 27 maggio 2004, n. 3.

Essendo, però, emersa “la necessità di provvedere a varianti e maggiori lavori indispensabili per il buon fine esecutivo dell’opera”, il Consiglio di Amministrazione dell’A.N.A.S., con deliberazione 3 febbraio 2005, n. 10, aveva approvato una “perizia di variante tecnica” ed il Presidente dell’A.N.A.S. con disposizione 23 maggio 2005, n. 4034/10465, aveva autorizzato la relativa spesa, determinando in cinque anni il termine entro il quale avrebbe dovuto essere emanato il decreto di esproprio.

Con nota 1° giugno 2005 era stata comunicata ai proprietari interessati l’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e, con decreto motivato 25 luglio 2005, n. 18288, il Dirigente dell’Ufficio per le espropriazioni dell’A.N.A.S. aveva disposto l’occupazione d’urgenza delle aree occorrenti per la realizzazione dell’opera pubblica in questione.

Gli originarii ricorrenti erano insorti deducendo plurimi motivi di censura.

In particolare, il ricorso n. 344/05 era stato proposto dall’usufruttuario e dalla proprietaria di un terreno sito in c.da Nortoli nel Comune di Penne, i quali avevano lamentato numerose violazioni procedimentali e sostanziali, nonché la violazione degli artt. 34 del D. L.vo 18 agosto 2000, n. 267, e 8-ter della L.R. Abruzzo, 12 aprile 1983, n. 18.

Si sosteneva, infatti, che, poiché l’accordo modificava il P.R.G. del Comune di Penne, il Consiglio comunale avrebbe dovuto ratificare l’adesione del Sindaco all’accordo stesso entro trenta giorni, a pena di decadenza; peraltro, con la predetta perizia di variante l’A.N.A.S. aveva ulteriormente modificato il tracciato, per cui avrebbe dovuto stipularsi nuovo accordo di programma, da ratificarsi dal Consiglio comunale.

Analoghe doglianze erano state prospettate nell’ambito del ricorso n. 435/05.

Il primo giudice, con sentenza interlocutoria 12 aprile 2006, n. 237, dopo avere riunito i due ricorsi in quanto connessi, aveva disposto incombenti istruttorii (ordinando al Sindaco del Comune di Penne di versare in giudizio la nota con la quale era stato comunicato e/o notificato all’Amministrazione comunale l’impugnato decreto 11 marzo 2004, n. 5, del Presidente della Giunta provinciale di Pescara di approvazione dell’accordo di programma) ed aveva nominato, ai sensi degli artt. 191 del c.p.c., un C.T.U. con l’incarico di chiarire alcune circostanze.

Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2006 aveva introitato le cause in decisione ed aveva reso la sentenza gravata.

Nell’ambito di quest’ultima, aveva in via preliminare risolto talune questioni pregiudiziali, dando atto della intervenuta rinuncia al ricorso collettivo n. 435/05 da parte di taluni originarii ricorrenti e dichiarando la improcedibilità del mezzo nei loro confronti.

In relazione al ricorso n. 344/05 proposto da Melchiorre Fabrizio e Di Mercurio Antonietta, aveva, poi, dichiarato senza effetto la rinuncia al mandato defensionale presentata dall’avv. Antonio Gioioso.

Il Tar ha infine esaminato le eccezioni con le quali le amministrazioni intimate avevano eccepito la tardività e l’inammissibilità del gravame per non avere i ricorrenti documentato di essere titolari di una posizione giuridica qualificabile come interesse legittimo, dichiarandole prive di pregio in relazione a tutti i ricorrenti, con esclusione della Ditta Arti Grafiche Cantagallo (unico soggetto che non aveva versato in giudizio copia del decreto di occupazione d’urgenza ed il cui nominativo, inoltre, non si rinveniva in nessuno degli atti depositati in giudizio, di guisa che il ricorso da quest’ultimo proposto è stato dichiarato in parte qua inammissibile).

Il Tar ha quindi preso in esame il merito delle censure, muovendo dall’esame del ricorso n. 344/2005.

Quanto a quest’ultimo, ha ritenuto fondata, in via pregiudiziale ed assorbente, la censura dedotta con il terzo motivo di ricorso con la quale era stata dedotta la violazione degli artt. 34 del D. L.vo 18 agosto 2000, n. 267, e 8-ter della L.R. Abruzzo, 12 aprile 1983, n. 18, mercè la quale gli originarii ricorrenti si erano doluti della circostanza che l’accordo di programma, approvato con decreto 11 marzo 2004, n. 5, del Presidente della Giunta provinciale di Pescara, aveva modificato il P.R.G. del Comune di Penne, ma che il Consiglio comunale di Penne non aveva ratificato l’adesione del Sindaco all’accordo stesso entro il termine trenta giorni, previsto a pena di decadenza.

Ciò in quanto il citato art. 34 del D. L.vo 18 agosto 2000, n. 267 (corrispondente al previgente art. 27 della L. 8 giugno 1990, n. 142, ora abrogato), dopo aver dettato un’analitica disciplina degli accordi di programma, disponeva testualmente al n. 5 che “ove l’accordo di programma comporti variazioni degli strumenti urbanistici, l’adesione del sindaco stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza”.

La legge urbanistica regionale vigente nella Regione Abruzzo (art. 8-ter della L.R. Abruzzo, 12 aprile 1983, n. 18, introdotto dall’art. 6 della L.R. Abruzzo 27 aprile 1995, n. 70) aveva meglio definito la portata di tale norma, disponendo testualmente al n. 4 che “qualora l’accordo determini variazioni degli strumenti urbanistici comunali, l’accordo deve essere ratificato dal consiglio comunale entro trenta giorni dalla data della notifica” ( con l’ulteriore precisazione che, in questo caso, solo dopo la ratifica del Consiglio comunale il decreto di approvazione dell’accordo di programma aveva valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza).

Dato atto di tale quadro normativo, doveva discendere che il termine in questione aveva certamente carattere perentorio (il che era desumibile non solo dal dato testuale, che faceva espresso riferimento al fatto che la ratifica del Consiglio comunale deve intervenire entro trenta giorni “a pena di decadenza”, ma anche avuto riguardo al preminente interesse pubblico a che il procedimento in questione, destinato a concludersi con un atto avente valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, comportante una modifica allo strumento urbanistico e vincoli sulla proprietà dei privati, si concludesse in tempi certi e solleciti).

La predetta previsione contenuta nel T.U delle leggi sull’ordinamento degli enti locali imponeva al Comune di ratificare l’accordo di programma entro il termine espressamente dichiarato “perentorio” di trenta giorni; e ciò in quanto nelle more di tale approvazione dell’accordo da parte del Consiglio comunale, l’accordo stesso è “inefficace e non esecutivo” (Cons. St., IV, 21 novembre 2005, n. 6467).

Era contrario ai principi di certezza delle situazioni giuridiche che tale inefficacia dell’accordo rimanesse sospesa a tempo indeterminato.

Per altro verso, la legislazione regionale abruzzese aveva pienamente recepito tale prescrizione, mitigandone in parte gli effetti (infatti il dies a quo di tale termine decadenziale era stato individuato non nella data dell’approvazione da parte del Presidente della Provincia dell’accordo ma nella diversa e successiva data di notifica di tale decreto di approvazione dell’accordo all’Amministrazione comunale).

La circostanza che la legislazione regionale si riferisse alla “data della notifica” al Comune confermava, per altro verso, la perentorietà del termine in questione (in quanto la decorrenza di tale termine era stata specificamente collegata ad una data certa).

A fronte di tale quadro normativo, e quale corollario del medesimo, il Tar ha espresso il convincimento per cui il Consiglio comunale, nell’ipotesi in cui le opere progettate comportassero la variazione dello strumento urbanistico, avrebbe dovuto ratificare il decreto di approvazione dell’accordo di programma - a pena di decadenza - entro trenta giorni dalla data in cui il Comune stesso aveva ricevuto la notifica di tale decreto.

All’esito del disposto incombente istruttorio di cui alla sentenza parziale n. 12 aprile 2006, n. 237 era invece emerso che la Provincia di Pescara con nota 6 aprile 2005, n. 16313, avente quale oggetto proprio la “notifica decreto Presidente della Provincia” relativo all’accordo di programma in questione, aveva trasmesso “al fine dell’esecutività” il decreto in questione al Comune.

Tale nota era stata registrata in entrata al protocollo del Comune di Penne in data 13 aprile 2004 al n. 3668, ma il Consiglio comunale di Penne aveva ratificato il detto accordo soltanto con deliberazione del 27 maggio 2004, n. 3, (ben oltre, quindi, il decorso di trenta giorni dalla data di notifica).

Né poteva obiettarsi che, avendo la Provincia trasmesso la predetta nota con semplice raccomandata con ricevuta di ritorno, non vi sarebbe stata una rituale “notifica” dell’accordo in parola, per cui il predetto termine non sarebbe mai iniziato a decorrere (il termine “notifica” era stato utilizzato dal legislatore in senso atecnico e qual sinonimo di “comunicazione”).

Il ricorso n. 344/05 è stato quindi accolto ed è stata annullata la deliberazione del Consiglio comunale di Penne 27 maggio 2004, n. 3: ne discendeva che l’accordo di programma non aveva acquistato efficacia nel Comune di Penne e che erano illegittimi (limitatamente, però, agli interessi ed alle aree dei ricorrenti) i successivi atti, impugnati con tale ricorso, assunti dall’A.N.A.S. e dal Comune di Penne.

Il Tar ha quindi preso in esame l’analoga censura contenuta nel riunito ricorso n. 435/05, pervenendo anche in questo caso, all’accoglimento del mezzo, seppur con alcune rilevanti precisazioni.

E’ stato osservato in proposito, infatti, che taluni dei proponenti il detto mezzo n. 435/05 erano proprietari di immobili siti nel Comune di Penne (Scevola Remo, Antonaci Vincenzo, Di Remigio Giovanni, Delle Monache Roberto, Foschini Antonietta, Soc. Metalmeccanica Pavone s.n.c., Pavone Vincenzo, Ditta Autocarrozzeria di Marrone Elio, Marrone Elio Guido, Magliani Maria Fermina): per gli stessi valevano pienamente le affermazioni di cui al ricorso n. 344/05 e detti ricorsi dovevano essere, pertanto, accolti, per le (già) specificate ragioni.

Gli altri originarii ricorrenti, (proprietari di immobili ricompresi nel Comune di Loreto Aprutino e non già nel comune di Penne) non avevano alcun interesse ed alcuna utilità a dedurre il vizio in parola, in quanto, le aree di loro proprietà erano vincolate a viabilità nello strumento urbanistico vigente nel Comune di Loreto Aprutino, che, con l’approvazione dell’accordo di programma, non aveva avuto bisogno di essere variato.

La censura dedotta dai ricorrenti proprietari degli immobili interessati dalla procedura ablativa siti nel Comune di Loreto Aprutino (Di Girolamo Lucia, Di Girolamo Giuseppe, Giampietro Giuseppe, Soc. Rietti s.r.l., Ditta Andreoli Antonio, Fasciocco Ramona, Soc. Hotel Di Rocco s.a.s., D’Addazio Umberto, D’Addazio Gianni, Coccia Iolanda, Giancaterino Eva), era pertanto inammissibile il che imponeva l’esame degli ulteriori motivi di ricorso da questi ultimi prospettati nell’ambito del mezzo collettivo n. 435/05.

Il primo giudice ha quindi esaminato dette ulteriori censure contenute nel riunito ricorso n. 435/05: esse riposavano nella circostanza che il Piano Territoriale Provinciale non era stato ritualmente modificato in sede di accordo di programma (in quanto, asseritamente, il Presidente della Provincia aveva sottoscritto l’accordo senza il conferimento dei necessari poteri da parte del Consiglio provinciale).

Inoltre, era stato sostenuto che la “perizia di variante tecnica” - approvata con deliberazione 3 febbraio 2005, n. 10, del Consiglio di Amministrazione dell’A.N.A.S. e con disposizione 23 maggio 2005, n.4034/10465, del Presidente dell’A.N.A.S. - non si era limitata all’approvazione della progettazione esecutiva, ma aveva variato il progetto dell’opera pubblica in questione.

Per altro verso era stato dedotto:

a) che tale progetto di variante si poneva in realtà in contrasto anche con il Piano Territoriale Provinciale, che avrebbe dovuto essere variato;

b) che tale variante si poneva, inoltre, in contrasto con il P.R.G. di Penne;

c) che le innovazione apportate dall’A.N.A.S. non erano state assentite dalle Autorità che avevano partecipato alla Conferenza di Servizi;

d) che il progetto di variante si poneva anche in contrasto con le prescrizioni acquisite nella Conferenza di Servizi, in quanto il nuovo percorso invadeva la fascia di rispetto della zona protetta relativa al Lago di Penne.

e) che la strada a scorrimento veloce in questione, infine, non si raccordava con la viabilità locale.

Tutte le dette ulteriori censure sono state respinte dal primo giudice, che ha in proposito osservato che (quanto alla prima di esse, relativa alla mancata rituale modifica del Piano Territoriale Provinciale) l’accordo di programma era stato ritualmente ratificato dal Consiglio provinciale di Pescara con deliberazione 15 aprile 2005, n. 38, per cui, - contrariamente a quanto dedotto dagli originarii ricorrenti - il Presidente della Provincia non aveva sottoscritto l’accordo senza il conferimento dei necessari poteri.

Le doglianze di cui alle sopra indicate lettere b) e d) sono state dichiarate inammissibili, in quanto, essendo tali ricorrenti proprietari di immobili siti nel Comune di Loreto Aprutino e non anche nel comune di Penne, non avevano interesse né legittimazione a contestare le variazioni urbanistiche introdotte in altro Comune ed in altro ambito territoriale.

Quanto alle altre variegate doglianze (con le quali si lamentava che il progetto di variante dell’A.N.A.S. aveva apportato sostanziali modifiche al progetto dell’opera pubblica in questione, senza aver acquisito l’assenso delle Autorità che avevano partecipato alla Conferenza di Servizi;- che tale progetto si poneva in contrasto anche con il Piano Territoriale Provinciale; che la strada a scorrimento veloce in questione, non si raccordava con la viabilità locale), esse sono state dichiarate inammissibili, in quanto i motivi in questione si erano limitati ad enunciare i supposti vizi, senza, però, procedere anche ad una loro ulteriore specificazione oggettiva e contenutistica.

Il ricorso n. 435/05 è stato, conseguentemente, accolto solo limitatamente ai proprietari di immobili siti nel Comune di Penne e, per l’effetto, gli atti impugnati sono stati annullati limitatamente agli interessi ed alle aree di tali ricorrenti.

L’appellante amministrazione Anas, rimasta parzialmente soccombente, ha proposto un articolato appello avverso la sentenza in epigrafe, sostenendone la contraddittorietà, la erroneità e la non conducenza sotto il profilo giuridico.

Dopo avere ripercorso le principali tappe infraprocedimentali ed i momenti salienti del contenzioso sviluppatosi in primo grado, ha sostenuto la erroneità della interpretazione (a suo avviso particolarmente rigida) che il Tar aveva reso dell’art. 34 del D. L.vo 18 agosto 2000, n. 267, e 8-ter della L.R. Abruzzo, 12 aprile 1983, n. 18.

Ciò in quanto: si attribuiva effetto di decadenza alla omessa ratifica dell’accordo di programma da parte del Consiglio comunale entro un termine definito “perentorio”; si riteneva che seppur detto termine dovesse decorrere dall’avvenuta “notifica”, tuttavia, sebbene detta notifica non vi fosse stata, ma vi fosse stata una semplice “comunicazione”, si sarebbe ugualmente prodotto l’effetto decadenziale, facendolo decorrere dalla data della predetta comunicazione.

Inoltre, a fronte di tale interpretazione rigida, non si attribuiva alcun affetto alla successiva ratifica, seppure intervenuta successivamente al detto termine di legge: tal successiva e tardiva approvazione, ad avviso dell’Anas, avrebbe dovuto ritenersi idonea a sanare la “irregolarità” verificatasi.

Ciò anche avuto riguardo al precetto di cui all’art. 21 octies della legge n. 241/1990.

Il Comune di Penne (cointeressato rispetto all’appellante Anas), destinatario dell’appello proposto dall’Anas avverso la sentenza pubblicata in data il 07.11.2006 (appello notificatogli in data 23.01.2007), ha proposto un appello incidentale, passato per notifica il 26.03.2007, volto parimenti a sostenere la inesattezza della gravata decisione.

Ha ivi riproposto l’eccezione di tardività del mezzo di primo grado, sostenendo che la deliberazione comunale n. 3 del 27.05.2004 era stata prima pubblicata attraverso il deposito presso gli uffici comunali e, quindi, era stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo in data 22.12.2004. Posto che il termine di impugnazione del Prg decorreva (non dalla data di pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione della delibera di approvazione, ma) dalla data di scadenza dal termine di pubblicazione dell’avviso di deposito degli atti presso l’amministrazione comunale, il mezzo doveva ritenersi tardivo.

Parimenti ha riproposto l’eccezione preliminare di difetto di interesse, perché il tracciato non era stato interessato da modifiche, se non marginali, che, quindi, non incidevano sullo statuto proprietario degli originarii ricorrenti.

Il Tar, dapprima (contraddittoriamente ed erroneamente) aveva disposto una CTU, non rendendosi conto che non si poteva, attraverso un mezzo istruttorio, colmare le lacune ascrivibili ai ricorsi di parte in punto di dimostrazione del proprio interesse a ricorrere; ancor più contraddittoriamente, poi, aveva deciso la causa in carenza di espletamento della CTU (in quanto i ricorrenti non avevano anticipato le somme per espletarla).

Nel merito (terzo motivo), ha articolato difese analoghe a quelle dell’Anas e, infine, con l’ultimo motivo di censura, ha ipotizzato la sopravvenuta improcedibilità del mezzo, in quanto la deliberazione comunale n. 3 del 27.05.2004 era stata “ratificata” dalla delibera n. 14 del 14.3.2006, avente lo stesso contenuto di quella avversata da parte appellata.

Alla odierna pubblica udienza del 22 ottobre 2013 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli sono infondati e meritano di essere disattesi.

1.1. Va premesso – al fine di perimetrare il thema decidendum ed il materiale cognitivo esaminabile dal Collegio - che anche l’appello incidentale del cointeressato soccombente in primo grado Comune di Penne è ammissibile (ex multis: Cons. Stato Sez. IV, 31-01-2005, n. 231 ”la costituzione in appello deve ritenersi inammissibile dal soggetto, cointeressato rispetto all'appellante e parte del giudizio di primo grado e legittimato a proporre direttamente gravame in via principale incidentale - dopo l'altrui impugnazione proposta per prima-.”).

Esso è “incidentale” in senso improprio, in quanto proposto da soggetto autonomamente soccombente, successivamente alla già avvenuta proposizione di un appello che (in quanto temporalmente precedente) è da definirsi “principale”.

Esso, peraltro, è –sotto il profilo temporale – ricevibile in quanto (si rappresenta che la vicenda risulta interamente governata dalle disposizioni antecedenti alla entrata in vigore del cpa), per costante giurisprudenza (Cons. Stato Sez. VI Sent., 22-04-2008, n. 1837) “si deve ritenere che all'appello incidentale improprio, rivolto avverso capi della sentenza autonomi da quelli impugnati con l' appello principale, ovvero volto a far valere un autonomo interesse, si applichi il termine previsto per l'appello principale - sessanta giorni dalla notifica della sentenza o un anno dalla sua pubblicazione”. Ora, posto che la sentenza di primo grado, pubblicata il 07.11.2006 non venne notificata al comune di Penne, l’appello incidentale è tempestivo (si veda anche: Cons. Stato Sez. VI, 04-08-2006, n. 4763; Cons. Giust. Amm. Sic. Sez. giurisdiz., 02-07-1990, n. 218 ).

2.Ciò premesso, vanno prioritariamente esaminate - in quanto pregiudiziali sotto il profilo logico - le riproposte eccezioni preliminari di tardività e difetto di interesse in relazione al mezzo di primo grado prospettate dall’amministrazione comunale di Penne appellante incidentale.

2.1. Di esse il Collegio rileva la infondatezza. Per il vero, si potrebbe anche dubitare della ammissibilità delle medesime, essendosi il Comune limitato in linea di massima a riproporre il contenuto delle eccezioni di primo grado omettendo di prospettare una critica alle argomentazioni reiettive utilizzate dal primo giudice (oggi: Cons. Stato Sez. IV, 18-04-2013, n. 2170:

“l'appello al Consiglio di Stato non può limitarsi ad una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi dal giudice di primo grado, ma deve contenere una critica ai capi di sentenza appellati; la mera riproposizione dei motivi è ammessa solo se il giudice di primo grado non li abbia esaminati o li abbia disattesi con argomenti palesemente inconferenti, nel qual caso, però, il ricorrente dovrebbe comunque contestare la mancanza o la non pertinenza della motivazione”; in passato: Cons. Stato Sez. IV, 12-05-2009, n. 2929: “inammissibile, in appello, è la mera riproposizione, in base a semplice e generico rinvio alle censure e deduzioni svolte in primo grado, del motivo del ricorso avulso da qualsivoglia specifica e concreta critica della sentenza”).

2.2. Ma, anche a voler prescindere da tale considerazione, tuttavia, è jus receptum quello per cui (Cons. Giust. Amm. Sic. Sent., 11-05-2009, n. 394 ) “in tema di espropriazione per pubblica utilità la conoscenza della pendenza del procedimento e la possibilità di esercitare i diritti partecipativi previsti dalla legge n. 241/1990 non determina alcuna presunzione di conoscenza dell’atto finale, né, tanto meno, determina un onere dell’interessato di attivarsi per ottenere l’effettiva conoscenza del provvedimento ritenuto lesivo; ne deriva che, in tale ambito, la decorrenza del termine per proporre ricorso avverso un provvedimento che incida, direttamente, nella sfera giuridica del ricorrente non può che essere fatto decorrere dal momento della comunicazione individuale o della notifica dell'atto.”

Nel caso di specie, in carenza di alcuna notifica/comunicazione individuale, non risulta smentito che parte appellata ebbe conoscenza del vincolo espropriativo unicamente allorché venne a conoscere del decreto di occupazione di urgenza. Ne discende la infondatezza della dedotta eccezione di tardività del mezzo di primo grado.

2.3. Analoga sorte va riservata alla doglianza di difetto di interesse: a fronte di una modifica, per quanto marginale, del tracciato – pacificamente ammessa anche dal Comune appellante - e dalla circostanza che gli appellati erano gli intestatati delle particelle catastali incise, non ha luogo interrogarsi sull’interesse dei medesimi: in quanto destinatari di una procedura ablatoria essi potevano impugnare gli atti a quest’ultima relativi.

Anche detta eccezione va pertanto disattesa, in armonia con l’elaborazione giurisprudenziale incontroversa, secondo la quale rientra nello “statuto proprietario” la potestà di opporsi a determinazioni amministrative che riducano/modifichino la preesistente possibilità edificatoria e/o comunque incidano sulla consistenza del diritto reale interessato dall’agere amministrativo.

2.4. Per concludere l’esame delle questioni preliminari, appare infondata la eccezione – formulata in forma di doglianza - di sopravvenuta improcedibilità del gravame di primo grado asseritamente ascrivibile alla circostanza per cui la deliberazione comunale n. 3 del 27.05.2004 era stata “ratificata” dalla delibera n. 14 del 14.3.2006, avente lo stesso contenuto di quella avversata da parte appellata.

Non è dubbia la inaccoglibilità dell’eccezione: a tal proposito pare sufficiente al Collegio richiamare la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato - ex multis, anche in passato, si veda Cons. Stato Sez. V, 21-04-1997, n. 381- in punto di necessità di rigorosa prova della sopravvenuta improcedibilità, per ribadire che nel caso in esame la detta condizione all’evidenza non sussiste.

L’odierno processo ha un oggetto delimitato, costituito dagli atti gravati in primo grado: la asserita e neppure documentata successiva emissione di un atto di identico tenore rispetto a quello gravato potrebbe eventualmente produrre conseguenze rilevanti (ove supportato da autonoma istruttoria avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnato) anche in ipotesi di futura richiesta risarcitoria (potendo spiegare effetto preclusivo), ma non incide sulla controversia in atto.

2.5. In ultimo, non pare al Collegio che possa individuarsi alcun vizio della decisione gravata a cagione della circostanza che il Tribunale amministrativo decise dapprima di disporre una consulenza tecnica (in seno alla sentenza interlocutoria 12 aprile 2006, n. 237) e, poi, ebbe a decidere la causa pur senza attendere l’espletamento della predetta.

Invero la detta consulenza era stata disposta principalmente su implicita richiesta di parte oggi appellata (e per procedere ad un compiuto esame delle doglianze da essa dedotta con il quarto motivo del ricorso n. 344/05 e con il secondo motivo del ricorso n. 435/05); il Tar in conseguenza di ciò aveva ordinato agli originarii ricorrenti di versare la complessiva somma di € 10.000 in acconto del compenso e delle spese per l’espletamento di detto accertamento tecnico.

La originaria parte ricorrente non ebbe ad ottemperare al detto onere, e pertanto la consulenza non fu mai depositata.

Ciò che giova precisare, però, è che l’oggetto della stessa (come è agevolmente riscontrabile dall’esame dei quesiti formulati dal Tar, ossia: “se con la perizia di variante tecnica approvata con disposizione 23 maggio 2005, n. 4034/10465, del Presidente dell’A.N.A.S. e con deliberazione del Consiglio di Amministrazione dell’A.N.A.S. 3 febbraio 2005, n. 10, siano state apportate o meno delle variazioni al tracciato dell’opera in questione, così come approvato con il predetto decreto 11 marzo 2004, n. 5, del Presidente della Giunta provinciale di Pescara di approvazione dell’accordo di programma; se tali variazioni, ove sussistenti, abbiano o meno interessato le aree di proprietà dei ricorrenti ed abbiano comportato una modifica del piano particellare di esproprio.”) verteva su profili che, in realtà, pur dovendosi accertare con maggiore completezza, non erano oggetto di contestazione, posto che la stessa parte appellante ammette, nei propri scritti difensivi, “che erano state disposte modifiche al tracciato, seppur marginali”.

Se così è, la censura, isolatamente considerata, non è dimostrativa di alcun vizio: la lacuna motivazionale, semmai, sarebbe stata riscontrabile laddove fosse risultata provata la circostanza che la sentenza ha deciso su alcune – o tutte – le questioni rilevanti per la causa in carenza di un completo accertamento probatorio sulle emergenze processuali.

Ma posto che, per le già chiarite ragioni, così non è, la doglianza (peraltro formulata in termini perplessi dal Comune) deve essere disattesa.

3. Venendo adesso all’esame del merito, le comuni censure proposte sia dall’Anas appellante principale che dal Comune appellante incidentale non sono fondate.

Stabilisce l’art. 34 del d. L.vo 18 agosto 2000, n. 267 che:

“1. Per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.

2. L'accordo può prevedere altresì procedimenti di arbitrato, nonché interventi surrogatori di eventuali inadempienze dei soggetti partecipanti.

3. Per verificare la possibilità di concordare l'accordo di programma, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate.

4. L'accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione. L'accordo, qualora adottato con decreto del presidente della regione, produce gli effetti della intesa di cui all'articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, determinando le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni edilizie, sempre che vi sia l'assenso del comune interessato.

5. Ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.

6. Per l'approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell'amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti si procede a norma dei precedenti commi. L'approvazione dell'accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni.

7. La vigilanza sull'esecuzione dell'accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un collegio presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal commissario del Governo nella regione o dal prefetto nella provincia interessata se all'accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali.

8. Allorché l'intervento o il programma di intervento comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell'accordo di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, a cui spetta convocare la conferenza di cui al comma 3. Il collegio di vigilanza di cui al comma 7 è in tal caso presieduto da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composto dai rappresentanti di tutte le regioni che hanno partecipato all'accordo. La Presidenza del Consiglio dei Ministri esercita le funzioni attribuite dal comma 7 al commissario del Governo ed al prefetto.”

Il quinto comma, quindi (“Ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.”), stabilisce una espressa e tassativa ipotesi di decadenza della disposta variazione in ipotesi di non tempestiva approvazione.

L’art. 8-ter della L.R. Abruzzo, 12 aprile 1983, n. 18, (“Contenuti dell'accordo di programma.”) a propria volta dispone che:

“1. L'accordo di programma deve prevedere:

a) il programma di attuazione degli interventi e delle opere, eventualmente articolato in fasi funzionali con l'indicazione dei tempi relativi;

b) la quantificazione del costo complessivo e di quello relativo alle eventuali fasi di esecuzione;

c) il piano finanziario con la ripartizione degli oneri;

d) le modalità di attuazione;

e) gli adempimenti attribuiti ai soggetti interessati, le responsabilità dell'attuazione e le eventuali garanzie;

f) le sanzioni per gli inadempimenti;

g) l'eventuale procedimento arbitrale per la risoluzione delle controversie che dovessero sorgere nell'attuazione dell'accordo e la composizione del collegio arbitrale;

h) gli eventuali accordi da stipularsi con i privati interessati ai sensi dell'art. 8-bis, comma 8, lett. f);

i) le modalità di controllo sull'esecuzione dell'accordo che compete al Comitato di cui al comma 5 dell'art. 8-bis della presente legge, eventualmente munito di poteri sostitutivi.

2. L'accordo di programma, acquisito il consenso unanime dei soggetti di cui all'art. 8-bis che abbiano partecipato all'accordo medesimo, è sottoscritto dai rappresentanti dei soggetti stessi ed è approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale, o per sua delega dall'assessore competente per materia, dal Presidente della provincia o dal Sindaco.

3. Il decreto di approvazione dell'accordo di programma pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo ha valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza per le opere in esso previste e determina l'eventuale e conseguente variazione degli strumenti urbanistici, qualora sia emanato con decreto del Presidente della Giunta regionale o del Presidente della Giunta provinciale.

4. Qualora l'accordo determini variazioni degli strumenti urbanistici comunali l'accordo dev'essere ratificato dal Consiglio comunale entro trenta giorni dalla data di notifica. In questo caso, si applica quanto previsto al comma 3 solo dopo la ratifica del Consiglio comunale.

5. Qualora l'accordo di programma comporti modificazioni del Q.R.R. o dei Piani territoriali regionali, queste devono essere approvate dal Consiglio regionale.

6. Nel caso in cui non venga raggiunto il consenso unanime per l'accordo di programma, trovano applicazione le procedure di attuazione delle opere, interventi e programmi d'intervento previsti dalle leggi nazionali o regionali di settore.”.

Essa, quindi, al comma quarto, “doppia” e specifica il precetto della legislazione nazionale prima ricordato.

La sanzione prevista nella legge regionale, peraltro, è analoga a quella prevista dalla legge nazionale: la decadenza.

Il termine di avvio della decorrenza è riverito ad un sostantivo (dalla notifica), all’evidenza, utilizzato in senso atecnico; e comunque non altro significato che quello della compiuta integrazione della fattispecie può attribuirsi alla “comunicazione ai fini della esecutività” ritualmente pervenuta al Comune di Penne: esattamente il primo giudice ha fatto da essa decorrere il termine di approvazione/ratifica previsto a fini di decadenza, potendosi al più aggiungere che ogni altra interpretazione, oltre che forzata, apparirebbe capziosa ed illogica, perché la disposizione de qua impone un implicito onere di immediata trasmissione/comunicazione/notifica dell’accordo alle amministrazioni comunali destinatarie della modificazione dei propri strumenti urbanistici, altrimenti ammettendosi che, sine die, si possa ritardare la ratifica dell’accordo (omettendo ogni comunicazione di esso) lasciando i proprietari dei fondi interessati in uno stato di permanente incertezza.

L’interpretazione resa dal Tar, quindi, ingenerosamente è stata ritenuta “rigida” da parte degli appellanti: essa è l’unica compatibile con il dettato letterale della norma e con la ratio della stessa e, pertanto, le critiche delle appellanti amministrazioni (fondate, nel merito, su tale unico argomento) vanno disattese, essendosi verificata la decadenza prevista ex lege, con conseguente conferma della avversata decisione.

4. Alla luce delle suesposte argomentazioni, dunque, l’appello principale e quello incidentale meritano la reiezione mentre tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5.Nessuna statuizione è dovuta sulle spese, stante la mancata costituzione in giudizio delle parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello principale e respinge l’appello incidentale.

Nulla per le spese

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

Francesca Quadri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il **/11/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)