Wednesday 20 August 2014 14:44:29

Giurisprudenza  Patto di Stabliità, Bilancio e Fiscalità

L’omessa pubblicazione sul sito web di incarichi conferiti a soggetti esterni non configura una fattispecie di responsabilità sanzionatoria senza la prova del danno alla P.A.

nota della Dott.ssa Laura Ferrero e dell'Avv. Daniela Muntoni alla sentenza della Corte dei Conti sez. giur. Calabria del 10 luglio 2014 n. 192

Nella sentenza in commento (Corte dei conti sez. giur. Calabria n. 192/2014 del 10 luglio 2014 in https://servizi.corteconti.it/bds/) il Procuratore regionale della Calabria, con atto di citazione del 26 ottobre 2012, aveva evocato in giudizio il segretario generale, due dirigenti ed un componente della Commissione straordinaria del Comune di Gioia Tauro per sentirli condannare, a favore del predetto comune, al risarcimento del danno di euro 122.029,82, da ripartire in misura uguale tra loro, oltre alla rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia. Per la Procura regionale, negli anni 2008, 2009 e 2010, i sopraccitati convenuti, avrebbero comunicato solo parzialmente all’Anagrafe delle prestazioni, degli incarichi conferiti o autorizzati ai propri dipendenti ed omesso totalmente la pubblicazione sul sito web degli incarichi di collaborazione esterna e/o di consulenza. La tesi seguita dalla Procura regionale è, in estrema sintesi, che tali violazioni alla luce di quanto disposto dall’art. 1, comma 127 della L. n. 662/1996 come modificato dall’art. 3, comma 54 della legge n. 244/2007 (oggi art. 15 D.Lgs. n. 33/2013), costituiscono per il dirigente preposto un illecito disciplinare e sono fonti di responsabilità erariale: quest’ultima responsabilità, in particolare, sarebbe di tipo sanzionatorio prescindendo dall’accertamento di un danno concreto ed attuale. Il dibattito che si snoda sullo sfondo della vicenda è, infatti, proprio quello della configurabilità o meno - nell’ambito dell’ampia categoria della responsabilità amministrativo-contabile – della cosiddetta “responsabilità sanzionatoria”, caratterizzata dall’applicazione di una sanzione a prescindere dalla produzione di un danno alle casse dello Stato. La giurisprudenza contabile (C. Conti sez. riunite 27/12/2007 n. 12/QM) aveva, peraltro, già chiarito alcuni dei numerosi punti oscuri legati alla collocazione sistematica di questo tipo di responsabilità. Per le sezioni riunite il legislatore in alcune ipotesi (es. art. 30 c.15 legge n. 289/2002) avrebbe introdotto una fattispecie di responsabilità che - pur potendo coesistere - va tenuta nettamente distinta dalla responsabilità amministrativo-contabile “per danno” di tipo risarcitorio. Nella cosiddetta "responsabilità sanzionatoria" non occorre da parte del giudice verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile, ma è necessario che si accerti la mera violazione al precetto di legge oltre all'elemento psicologico del dolo o della colpa grave. Ove la stessa condotta illecita dovesse cagionare anche un danno patrimoniale economicamente valutabile si configurerebbe altresì una responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio. Le sezioni riunite avevano inoltre precisato che la fattispecie sanzionatoria in argomento, per perfezionarsi - in conformità al c.d. principio di offensività in concreto - necessita non della mera adozione dell'atto lesivo ma anche della sua esecuzione. Le sanzioni applicate devono poi essere destinate agli enti di appartenenza degli amministratori condannati. Riprendendo le linee guida tracciate dalle sezioni riunite del 2007, anche la prima sezione giurisdizionale centrale (sentenza n. 678/2014/A del 19/5/2014) ha recentemente ribadito che nel nostro ordinamento si va delineando un vero e proprio sistema sanzionatorio contabile a carattere eminentemente punitivo che si affianca, nella tutela delle risorse pubbliche, a quello tradizionale basato sulla clausola generale del risarcimento del danno. Le caratteristiche peculiari di questo nuovo sistema tuttavia non comportano l’applicabilità della legge n. 681/1981 (cosiddetta legge sulla depenalizzazione) in materia di sanzioni comuni ma le nuove misure punitive rappresentano la reazione ad un illecito amministrativo-contabile la cui giurisdizione - ex art. 103 c. 2 Cost. - compete alla Corte dei conti e la cui azione - promossa dal PM contabile – deve ricercare pur sempre l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave. Per quel che più direttamente riguarda gli enti locali, la Corte a sezioni riunite, cita tra l’altro l'art. 3, comma 1, lettera “e” del D.L. n. 174/2012, conv. con legge 7 dicembre 2012, n. 213, che ha modificato l’art. 148 del D.Lgs. n. 267/2000 (testo unico sugli enti locali); la nuova disposizione prevede, al comma 4, che in caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti - ferma restando la possibilità di condanna a titolo di ordinaria responsabilità amministrativa – “… irrogano agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria da un minimo di cinque fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione”. La successiva lettera “s” del medesimo art. 3, nel riformulare il testo dell’articolo 248, comma 5 del medesimo testo unico, ha stabilito che agli amministratori riconosciuti responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario dell’ente di riferimento, e sempre restando ferma la possibilità di una contemporanea condanna a titolo di responsabilità amministrativa, “… le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione”. Nella fattispecie in esame la Corte Calabrese, pur riconoscendo che la responsabilità sanzionatoria - accanto a quella tradizionale per danno - ha origini antiche nell’ordinamento contabile (art. 46 del r.d. n. 1214/1934 - T.U. delle leggi sulla Corte dei conti) non condivide la tesi prospettata dal Procuratore regionale. Le argomentazioni dell’accusa, come già anticipato in premessa, si basano sul presupposto che l'art. 1 comma 127 legge 662/1996 (ora art. 15 D.Lgs. n. 33 del 14/03/2013) configuri una responsabilità a carico di chi abbia violato l'obbligo di pubblicazione e che tale responsabilità sia di tipo sanzionatorio prescindendo quindi dall'accertamento di un danno concreto ed attuale. Al contrario, per la Corte, la norma in argomento "individua il fatto costitutivo della responsabilità erariale non nella omessa comunicazione o pubblicazione bensì nell'aver proceduto, da parte del dirigente preposto, alla liquidazione del corrispettivo in caso di omessa pubblicazione". Prosegue la Corte affermando che la previsione contenuta nell’art. 1 comma 127 legge 662/1996 (ora art. 15 D.lgs. n. 33 del 14/03/2013) è ”inquadrabile come fattispecie “tipizzata” di responsabilità erariale per la cui sussistenza è necessaria la dimostrazione di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, ed in primis del danno erariale”. L’interesse suscitato dalla sentenza in commento è legato al fatto che in linea di principio la responsabilità amministrativa e quella contabile sono considerate ipotesi di responsabilità patrimoniale. In dottrina si afferma che è da escludere che possa sussistere una responsabilità senza danno: si tratterebbe, infatti, della cosiddetta responsabilità formale, da tempo espunta dall’ordinamento (in termini pag. 173 AA.VV. Contabilità di stato e degli enti pubblici ed. Giappichelli 2013). Resta dunque difficile, per l’interprete, conciliare e ricondurre le fattispecie sanzionatorie previste dal legislatore all’interno della generale categoria della responsabilità amministrativo-contabile. Nell’ipotesi di cui all’art. 46 R.D. 1214/1934 – esempio di responsabilità sanzionatoria per giurisprudenza pacifica - la mancata resa del conto da parte dell’agente contabile determina una presunzione di dolo o colpa grave e spetterà a quest’ultimo dimostrare il contrario. Allo stesso modo si potrebbe concludere che nelle ipotesi tipizzate di responsabilità sanzionatoria l’onere della prova liberatoria dovrebbe gravare su coloro che pongono in essere le condotte illecite. Al contrario, nella “tradizionale” responsabilità amministrativa il Procuratore erariale dovrà porre a base dell’impianto accusatorio la prova della colpa grave e del dolo unitamente al danno prodotto alla Pubblica Amministrazione. La Corte calabrese, ragionevolmente afferma che non è concepibile ricollegare l’obbligo di comunicazione e pubblicazione sul sito web alla liquidazione di un pagamento dovuto. L’intento del legislatore è solo quello di rappresentare un monito all’amministrazione affinché si comporti correttamente nell’ottica della lotta alla corruzione e nella riaffermazione della legalità (e, comunque nella logica del buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione - art. 97 Cost. - n.d.r). D’altra parte non si può fare a meno di osservare che il responsabile della trasparenza - nelle diverse articolazione pubbliche – potrebbe non coincidere con chi conferisce gli incarichi ovvero con il preposto al pagamento. In questo caso sarà pertanto necessario comparare l’interesse pubblico alla pronta liquidazione della spesa con quello della pubblicità e della trasparenza. Dal materiale giurisprudenziale analizzato sembrano emergere, in conclusione, alcuni punti di riferimento che posso essere utili all’interprete per individuare le ipotesi di responsabilità sanzionatoria: a) in linea genere la responsabilità amministrativo-contabile è collegata alla produzione di un danno. In alcune fattispecie “tipizzate” dal legislatore (c.d. responsabilità sanzionatoria) il comportamento omissivo o commissivo del soggetto pubblico fa “presumere l’esistenza del danno” (es. alla stabilità del bilancio, all’economia nazionale, al buon andamento della P.A., ecc.); b) nei casi in cui il legislatore “tipizza” la fattispecie sanzionatoria per la giurisprudenza è pur sempre necessario accertare l’esistenza dell’elemento soggettivo: dolo o colpa grave; c) il procedimento che la Corte deve seguire per accertare la sussistenza della responsabilità sanzionatoria è, in ogni caso, quello previsto dalla L. n. 19/94 con previa emissione dell’invito a dedurre; d) la fattispecie sanzionatoria, per perfezionarsi, in conformità al c.d. principio di offensività in concreto, necessita non della mera adozione dell'atto lesivo ma anche della sua esecuzione; e) i destinatari degli introiti delle sanzioni sono gli Enti a cui appartengono i soggetti condannati; f) per distinguere la fattispecie sanzionatoria da quella tradizionale è necessario ricercare nella norma quelle locuzioni con le quali il legislatore non solo fissa il comportamento sanzionabile ma subito dopo stabilisce la sanzione “determinata” ovvero “determinabile da un minimo ad un massimo”. Per scaricare la sentenza cliccare su "Accedi al Provvedimento".

 

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

 

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