Tuesday 22 September 2020 10:13:14

Giurisprudenza  Pubblico Impiego e Responsabilità Amministrativa

Scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose: i principi consolidati sui presupposti necessari all’adozione della misura

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti dell sentenza del Consiglio di Stato Sez. III del 22.9.2020

Si segnala la sentenza depositata in data 22 settembre 2020 dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato con la quale il Collegio ha ritenuto utile richiamare i principi che la giurisprudenza del giudice amministrativo e, ancora prima, quella del giudice delle leggi, hanno univocamente enunciato con specifico riferimento alle ipotesi di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori comunali con la criminalità organizzata locale ovvero al condizionamento dei primi ad opera della seconda, il tutto per effetto della presenza di fenomeni criminali radicati e organizzati nel territorio.

"Ha premesso la Corte costituzionale 19 marzo 1993, n. 103 che il potere di scioglimento in questione deve essere esercitato in presenza di situazioni di fatto che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi, suffragate da risultanze obiettive e con il supporto di adeguata motivazione; tuttavia, la presenza di risultanze obiettive esplicitate nella motivazione, anche ob relationem, del provvedimento di scioglimento non deve coincidere con la rilevanza penale dei fatti, né deve essere influenzata dall'esito degli eventuali procedimenti penali. Detta misura, ai sensi dell'art. 143, t.u. 18 agosto 2000, n. 267, non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio ma preventivo, con la conseguenza che, ai fini della sua adozione, è sufficiente – come meglio si chiarirà – la presenza di elementi che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto tra l'organizzazione mafiosa e gli amministratori dell'ente considerato infiltrato (Cons. St., sez. III, 11 ottobre 2019, n. 6918; id. 10 gennaio 2018, n. 96; id. 7 dicembre 2017, n. 5782).

In questa logica - che, come acutamente osserva Cons. St., sez. V, 14 maggio 2003, n. 2590, non ha finalità repressive nei confronti di singoli, ma di salvaguardia dell’amministrazione pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata - trovano giustificazione i margini, particolarmente ampi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l'Amministrazione e la possibilità di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata, quali i vincoli di parentela o di affinità, i rapporti di amicizia o di affari, le notorie frequentazioni, ecc..

La misura dello scioglimento risponde, dunque, ad un’esigenza di prevenzione anticipata di fronte alla minaccia della criminalità organizzata e si connota quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria; di conseguenza sono giustificati margini ampi nella potestà di apprezzamento dell’Amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, anche quando, come si è detto, il valore indiziario dei dati non è sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo assi portanti della valutazione di scioglimento, da un lato, l’accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale. L’art. 143, d.lgs. n. 267 del 2000 delinea, in sintesi, un modello di valutazione prognostica in funzione di un deciso avanzamento del livello istituzionale di prevenzione, con riguardo ad un evento di pericolo per l’ordine pubblico quale desumibile dal complesso degli effetti derivanti dai “collegamenti” o dalle “forme di condizionamento” in termini di compromissione della “libera determinazione degli organi elettivi, del “buon andamento delle amministrazioni”, nonché del “regolare funzionamento dei servizi”, ovvero in termini di “grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”: perciò, anche per “situazioni che non rivelino né lascino presumere l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata”, giacché, in tal caso, sussisterebbero i presupposti per l'avvio dell'azione penale o, almeno, per l'applicazione delle misure di prevenzione a carico degli amministratori, mentre la scelta del legislatore è stata quella di non subordinare lo scioglimento del consiglio comunale né a tali circostanze né al compimento di specifiche illegittimità (Cons. St., sez. V, 15 luglio 2005, n. 3784; id., sez. IV, 10 marzo 2004, n. 1156). E’ stato ripetutamente affermato che, rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’Amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità anche in quanto subita, riscontrata dall’Amministrazione competente con discrezionalità ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obiettive risultanze che diano attendibilità alle ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole, per i legittimi interessi della comunità locale, il permanere alla sua guida degli organi elettivi. Ciò in quanto l’art. 143 t.u.e.l. precisa le caratteristiche di obiettività delle risultanze da identificare, richiedendo che esse siano concrete, e perciò fattuali, univoche, ovvero non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento (Corte cost. 19 marzo 1993, n. 103; id., sez. IV, 10 marzo 2011, n. 1547; id. 24 aprile 2009, n. 2615; id. 21 maggio 2007, n. 2583; id., sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547; id. 17 gennaio 2011, n. 227; id. 15 marzo 2010, n. 1490).

Peraltro, come chiarito dal Consiglio di Stato (sez. III, 2 luglio 2014, n. 3340), proprio la straordinarietà di tale misura e la sua fondamentale funzione di contrasto alla ormai capillare diffusione della criminalità mafiosa sull’intero territorio nazionale hanno portato a ritenere che “la modifica normativa al t.u.e.l., per la quale gli elementi fondanti i provvedimenti di scioglimento devono essere ‘concreti, univoci e rilevanti’, non implica la regressione della ratio sottesa alla disposizione”, poiché “la finalità perseguita dal legislatore è rimasta quella di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo” (Cons. St., sez. III, 23 aprile 2014, n. 2038). Ciò nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità e, dunque, di condizionamento fra le organizzazioni criminali e la sfera pubblica e nella necessità di evitare, con immediatezza, che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalità organizzata.

L’operazione in cui consiste l’apprezzamento giudiziale delle collusioni e dei condizionamenti non può essere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare; ciò in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio interessato dalla misura di cui si discute, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, e non atomisticamente, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura stessa (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2018, n. 96; id. 7 dicembre 2017, n. 5782; id. 2 luglio 2014, n. 3340; id. 14 febbraio 2014, n. 727; id., sez. IV, 6 aprile 2005, n. 1573; id. 4 febbraio 2003, n. 562; id., sez. V, 22 marzo 1998, n. 319; id. 3 febbraio 2000, n. 585). Peraltro, idonee a costituire presupposto per lo scioglimento dell’organo comunale sono anche situazioni che, di per sé, non rivelino direttamente, né lascino presumere l'intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata (Cons. St., sez. VI, 24 aprile 2009, n. 2615 e id. 6 aprile 2005, n. 1573).

In sostanza, il provvedimento di scioglimento degli organi comunali deve essere la risultante di una ponderazione comparativa tra valori costituzionali parimenti garantiti, quali l'espressione della volontà popolare, da un lato, e, dall'altro, la tutela dei principi di libertà, uguaglianza nella partecipazione alla vita civile, nonché di imparzialità, di buon andamento e di regolare svolgimento dell'attività amministrativa, rafforzando le garanzie offerte dall'ordinamento a tutela delle autonomie locali. Il livello istituzionale degli organi competenti ad adottare tale provvedimento (il provvedimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, formulata con apposita relazione di cui forma parte integrante quella inizialmente elaborata dal prefetto) garantisce l'apprezzamento del merito e la ponderazione degli interessi coinvolti. La giurisprudenza del Consiglio di Stato è andata oltre, osservando (sez. III, 24 giugno 2020, n. 4074; sez. VI, 16 febbraio 2007, n. 665) che nel provvedimento di scioglimento non vi è contrapposizione, ma sostanziale identità di tutela tra diritto costituzionale di elettorato e lotta alla criminalità proprio perché la norma, che legittima lo scioglimento dei Consigli, lo condiziona al presupposto dell'emersione, da un'approfondita istruttoria, di forme di pressione della criminalità che non consentono il libero esercizio del mandato elettivo.

Tutto quanto sopra chiarito spiega perché, nell’ipotesi di scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose – finalizzato, dunque, a contrastare una patologia del sistema democratico – l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità, considerato che non si richiede né che la commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili, dimostrandosi sufficienti elementi univoci e coerenti volti a far ritenere un collegamento tra l’Amministrazione e i gruppi criminali. Il sindacato del giudice amministrativo sulla ricostruzione dei fatti e sulle implicazioni desunte dagli stessi non può quindi spingersi oltre il riscontro della correttezza logica e del non travisamento dei fatti, essendo rimesso il loro apprezzamento alla più ampia discrezionalità dell’autorità amministrativa (Cons. St., sez. III, 26 settembre 2014, n. 4845).

Il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come estrinseco, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2018, n. 96). In sede giurisdizionale non è dunque necessario, come si è detto, un puntiglioso e cavilloso accertamento di ogni singolo episodio, più o meno in sé rivelatore della volontà degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né delle responsabilità personali, anche penali, di questi ultimi (Cons. St., sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266).

 

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

 

Se hai già aderito:

Entra

altrimenti per accedere ai servizi:    

Sostieni la Fondazione

 

Ultime Notizie

Giustizia e Affari Interni - Monday 25 January 2021 09:25:23

Covid-19: deposito solo telematico di atti, documenti e istanze presso le Procure della Repubblica

È stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 2021 il  Decreto 13 gennaio 2021 del Ministero della giustizia che ent...

segnalazione del decreto del Ministero della Giustizia pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 21 gennaio 2021 n. 6

Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio - Friday 22 January 2021 12:37:50

L’avvocato non è obbligato a disporre di uno studio legale

L’avvocato non è obbligato a disporre di uno studio e il relativo incarico professionale si può sempre svolgere con modalit&agr...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 21.1.2021, n. 653

Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio - Thursday 21 January 2021 19:23:55

Il diritto al sepolcro

La Quinta Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza depositata in data 21 gennaio 2021 ha espressamente affermato che “Il diritto al sep...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 21.1.2021, n. 654

Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio - Saturday 16 January 2021 19:51:11

Urbanistica: la motivazione delle ragioni di pubblico interesse nelle nuove scelte pianificatorie

"secondo la granitica giurisprudenza amministrativa, l’esistenza di una precedente diversa previsione urbanistica non comporta per l'Amminist...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI del 5.1.2021, n. 136

Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio - Saturday 16 January 2021 19:32:43

Impianti di telefonia mobile: la potestà regolamentare attribuita ai Comuni non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite

Con il primo motivo la società appellante ripropone il primo motivo del ricorso di primo grado concernente la formazione del titolo autorizz...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI del 11.1.2021, n. 372

Contratti, Servizi Pubblici e Concorrenza - Saturday 16 January 2021 19:20:31

Procedure di gara: le cause di esclusione degli operatori economici per dichiarazioni omissive, reticenti, fuorvianti o false

Si legge nella sentenza del Consiglio di Stato depositata in data 4 gennaio 2021 che “in ordine regime delle dichiarazioni omissive, reticent...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 4.1.2021, n. 62

Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali - Saturday 16 January 2021 19:05:19

La norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo non vanno lette in senso formalistico

 

Il Consiglio di Stato con la sentenza del 13 gennaio 20121 si occupa, per il principio tempus regit actum, degli artt. 10 bis e...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 13.1.2021, n. 427

Contratti, Servizi Pubblici e Concorrenza - Saturday 16 January 2021 18:54:47

Procedure di gara: le conseguenze del superamento del limite massimo di pagine imposto dal disciplinare di gara per la redazione dei documenti componenti l’offerta

In tema di superamento del limite massimo di pagine imposto dal disciplinare di gara per la redazione dei documenti componenti l’offerta, la...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 15.1.2021, n. 459

Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali - Wednesday 13 January 2021 10:43:57

Risarcimento del danno causato dall’amministrazione: la responsabilità e l’errore scusabile

Nella sentenza depositata in data 13 gennaio 2021 la Seconda Sezione del Consiglio di Stato afferma che “ai sensi dell’art. 30 c.p.a. c...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti dell sentenza del Consiglio di Stato Sez. II del 13.1.2021, n. 422

Patto di Stabliità, Bilancio e Fiscalità - Tuesday 12 January 2021 16:46:20

Danno erariale per l’Imposta di soggiorno: il gestore della struttura ricettiva deve provvedere all’incasso, accantonarla e trasmetterla successivamente al Comune

 

La fattispecie giunta all’attenzione della Sezione Toscana della Corte dei Conti è contestato al Presidente del Consigl...

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza della Corte dei Conti Sez. giurisdizionale per la Regione Toscana del 11.1.2021, n. 1

Top