Monday 22 January 2018 08:01:28
Giurisprudenza Giustizia e Affari Interni
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 18.1.2018
L’art. 1 della l. 27 ottobre 1973, n. 629 dispone che “La pensione privilegiata ordinaria spettante, in base alle vigenti disposizioni, alla vedova e agli orfani dei militari dell’Arma dei carabinieri, del Corpo delle guardie di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, del Corpo degli agenti di custodia, del Corpo forestale dello Stato, nonché dei funzionari di pubblica sicurezza, compreso il personale del Corpo istituito con la legge 7 dicembre 1959, n. 1083, deceduti in attività di servizio per diretto effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di azioni terroristiche o criminose o in servizio di ordine pubblico, è stabilita in misura pari al trattamento complessivo di attività, composto da tutti gli emolumenti pensionabili e dall'intero importo dell’indennità di istituto, che era percepito dal congiunto al momento del decesso, con esclusione delle quote di aggiunta di famiglia e dell’indennità integrativa speciale che sono corrisposte nelle misure stabilite per i pensionati”.
La successiva l. n. 466 del 1980 ha poi introdotto, nel corpo dell’art. 3 della l. n. 629, il comma secondo, a tenore del quale “Per vittime del dovere … s’intendono i soggetti di cui all'articolo 1 della presente legge deceduti nelle circostanze ivi indicate nonché quelli deceduti in attività di servizio per diretto effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di eventi connessi all’espletamento di funzioni d'istituto e dipendenti da rischi specificamente attinenti a operazioni di polizia preventiva o repressiva o all'espletamento di attività di soccorso”.
La l. n. 629 limita, dunque, la platea dei destinatari del beneficio a specifiche categorie soggettive (in cui certo rientra il defunto sig. Melis) e, sul crinale oggettivo, delinea una prima ipotesi specifica all’art. 1 (“decesso in attività di servizio in conseguenza di azioni terroristiche, criminose o in servizio di ordine pubblico”) ed una più ampia all’art. 3 (“decesso in attività di servizio in conseguenza di eventi” evidentemente di qualunque natura, anche non criminosi, purché “connessi all’espletamento di funzioni d’istituto e dipendenti da rischi specificamente attinenti ad operazioni di polizia o di soccorso”).
E’, quindi, intervenuta la l. n. 266 del 2005 (legge finanziaria per l’anno 2006) che, ai commi 563 e 564 dell’unico articolo di cui si compone, ha previsto quanto segue:
“563. Per vittime del dovere devono intendersi i soggetti di cui all'articolo 3 della legge 13 agosto 1980, n. 466 [magistrati ordinari, ai militari dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, del Corpo degli agenti di custodia, al personale del Corpo forestale dello Stato, ai funzionari di pubblica sicurezza, al personale del Corpo di polizia femminile, al personale civile della Amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, ai vigili del fuoco, agli appartenenti alle Forze armate dello Stato in servizio di ordine pubblico o di soccorso] e, in genere, gli altri dipendenti pubblici deceduti o che abbiano subito un’invalidità permanente in attività di servizio o nell’espletamento delle funzioni di istituto per effetto diretto di lesioni riportate in conseguenza di eventi verificatisi: a) nel contrasto ad ogni tipo di criminalità; b) nello svolgimento di servizi di ordine pubblico; c) nella vigilanza ad infrastrutture civili e militari; d) in operazioni di soccorso; e) in attività di tutela della pubblica incolumità; f) a causa di azioni recate nei loro confronti in contesti di impiego internazionale non aventi, necessariamente, caratteristiche di ostilità.
564. Sono equiparati ai soggetti di cui al comma 563 coloro che abbiano contratto infermità permanentemente invalidanti o alle quali consegua il decesso, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative”.
La l. n. 266 ha, dunque, significativamente ampliato la definizione di “vittima del dovere” in senso sia soggettivo, in quanto include tutti i dipendenti pubblici, sia oggettivo, giacché estende il beneficio alle svariate e differenziate ipotesi delineate ai commi 563 e 564.
Il tragico decesso del sig. -OMISSIS- non è, tuttavia, sussumibile in alcuna di queste tre diverse fattispecie.
L’art. 1 della l. n. 629 richiede che il decesso sia avvenuto “in attività di servizio”.
Non è, pertanto, sufficiente un mero nesso funzionale tra il servizio e la morte (come sarebbe stato se la legge avesse usato l’espressione “a causa di servizio”), ma, di contro, è necessario un elemento di contestualità temporale fra il servizio e la morte: la legge, in altre parole, richiede che l’agente sia deceduto nel corso dell’espletamento di “attività di servizio”.
Tale dizione, evidentemente, si riferisce allo svolgimento attuale di mansioni inerenti al servizio e non può essere estesa sino a ricomprendere anche il decesso avvenuto, come nella specie, sì nel corso dell’orario di lavoro e nel luogo ad esso preposto, ma durante una pausa o, comunque, allorché la vittima non era in alcun modo impegnata “in attività di servizio”. 14. La fattispecie non rientra neppure nel più ampio disposto del successivo art. 3 della l. n. 629.
La dizione contenuta nell’articolo (“deceduti per diretto effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di eventi connessi all’espletamento di funzioni d’istituto e dipendenti da rischi specificamente attinenti a operazioni di polizia preventiva o repressiva o all’espletamento di attività di soccorso”) presenta, invero, due profili di problematica adattabilità alla vicenda: in primo luogo – secondo quanto stabilito dal giudice penale – restano oscuri i motivi alla base del tragico gesto del sig. Capitano e, conseguentemente, non può affermarsi con sicurezza che l’omicidio sia effettivamente collegato “all’espletamento di funzioni d’istituto” da parte del sig. *; inoltre, deve essere appurato se il rischio di essere oggetto di colpi di arma da fuoco esplosi da un collega sia, agli effetti della legge, qualificabile quale “rischio specificamente attinente a operazioni di polizia preventiva o repressiva”.
Il Collegio osserva che, anche se si volesse risolvere positivamente la prima questione valorizzando le ultime parole pronunciate dal sig. * prima di sparare, la seconda problematica non può, comunque, trovare una soluzione favorevole alla ricorrente.
Questo Consiglio ha più volte precisato, in termini generali, che il concetto di vittima del dovere presenta caratteristiche speciali rispetto al genus della causa di servizio e deve, quindi, essere tenuto distinto dal decesso in o per causa di servizio; quanto alla specifica latitudine dell’art. 3 della l. n. 629, si è altresì puntualizzato che “l’art. 3, comma 2, della l. 629/1973 prevede, per il riconoscimento della speciale elargizione in favore dei familiari delle vittime del dovere, che l’evento lesivo sia specificamente attinente a tali operazioni (o all’espletamento dell’attività di soccorso) e, cioè, che vi sia una connessione causale strettissima e inscindibile tra il rischio specifico – si pensi, ad esempio, ad una vasta operazione antimafia o all’intervento di soccorso in occasione di una straordinaria calamità naturale – e l’evento traumatico” (Cons. Stato, Sez. III, 13 aprile 2015, n. 1855).
L’evento traumatico, pertanto, non deve essere semplicemente “connesso all’espletamento di funzioni d’istituto”, ma deve conseguire alla verificazione del rischio specifico di quelle “operazioni di polizia preventiva o repressiva”in cui era impegnato l’agente, ossia del rischio che rappresenta il tratto caratterizzante e qualificante di quelle operazioni e di cui costituisce il risvolto pericoloso per così dire “ordinario”, prevedibile, preventivabile.
Il rischio di essere ucciso da un collega di prima mattina nei pressi del bar del luogo di lavoro, invece, non costituisce – in disparte la tragicità dell’evento – un rischio specifico proprio delle attività di polizia giudiziaria ovvero dello svolgimento degli “accertamenti di natura disciplinare sul personale”, ma è un rischio eccezionale, imprevedibile, imponderabile, in relazione al quale, in definitiva, le attività svolte dalla vittima costituiscono mera occasio, non causa.
Non vale neppure fare riferimento al disposto della l. n. 266.
Il comma 563, come visto, enuclea varie fattispecie, nessuna delle quali, tuttavia, si attaglia alla vicenda per cui è causa.
Infatti non erano in corso “servizi di ordine pubblico”, né attività di “vigilanza ad infrastrutture civili e militari”, né “operazioni di soccorso” ovvero “di tutela della pubblica incolumità”, né, tanto meno, si verteva in “contesti di impiego internazionale”. Quanto al “contrasto ad attività criminali”, la locuzione deve essere oggetto di interpretazione stricti juris e riferita ad attività di diretta, personale e fisica contrapposizione dell’agente a condotte illecite, mentre lo svolgimento di attività di polizia giudiziaria delegata dal p.m. ha solo un indiretto legame con le “attività criminali”.
Del resto, come rilevato in pregresse pronunce, “per costante orientamento di questo Consiglio, lo specifico elemento di rischio, esulante dalla normalità delle funzioni istituzionali, è l’elemento caratterizzante della fattispecie giuridica della “vittima del dovere”, anche con riferimento alla l. 266/2005 e a tutte le ipotesi previste dal relativo regolamento di attuazione di cui al d.P.R. 243/2006, atteso che la ratio sottesa alla disciplina in materia è quella di riconoscere benefici ulteriori, rispetto a quelli attribuiti alle vittime del servizio, soltanto a soggetti che, in circostanze eccezionali e per un gesto che rasenti l’eroicità, al fine di evitare un male ormai imminente, siano deceduti o abbiano riportato invalidità di carattere permanente (Cons. St., sez. I, 31.1.2013, parere n. 7595)” (Cons. Stato, Sez. III, 11 agosto 2015, n. 3915).
Né lo svolgimento di attività di polizia giudiziaria può configurare, ai sensi del comma 564, una “missione”, posto che, al contrario, siffatte mansioni rientrano negli ordinari compiti degli appartenenti al Corpo della Polizia Penitenziaria, che, come noto, sono ex lege agenti (o ufficiali, a seconda del grado) di polizia giudiziaria (art. 57 c.p.p.) e, addirittura, possono “essere chiamati a concorrere nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica” (art. 16 della l. n. 121 del 1981), ossia a svolgere compiti di polizia di sicurezza: dunque, lo svolgimento di attività di polizia giudiziaria non è affatto eccezionale e non può pertanto essere qualificato, ai sensi e per gli effetti della l. n. 266, come “missione”.
L’assenza di base normativa a sostegno dell’istanza di percezione del beneficio de quo rende irrilevante la mancata acquisizione del parere del comitato per la verifica delle cause di servizio, comunque nella concreta fattispecie non necessario, vertendo la questione solo sull’interpretazione di norme di diritto.”
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