Banca Dati G.A.R.I.

N. 03555/2015REG.PROV.COLL.

N. 05933/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 5933 del 2014, proposto da
omissis

contro

Comune di Fiano Romano, rappresentato e difeso dall'avv. Michele Guerriero, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Puggioni in Roma, Via I. Viviani, 157; 

per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, sez. I quater, n. 02963/2014, resa tra le parti, concernente demolizione di opere abusivamente realizzate nell'immobile di via dei Salici n. 5;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiano Romano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2015 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti gli avvocati Ciro Castaldo e Michele Guerriero;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 Cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, n. 2963 del 18 marzo 2014 sono stati respinti il ricorso ed i motivi aggiunti di gravame, proposti dalla signora  * avverso l’ordine di demolizione di opere edilizie n. 43 del 2 aprile 2013 (ampliamenti di un fabbricato e di un portico, realizzazione di una piscina), nonché avverso il successivo accertamento di inottemperanza n. prot. 30001 del 4 novembre 2013, con irrogazione di sanzione pecuniaria per l’importo di €. 15.000,00.

Nella citata sentenza si rilevava la mancanza di permesso di costruire, “in presenza di costruzione ex novo di manufatti e locali”, richiedenti tale titolo, con conseguente assenza di vizi di legittimità nei provvedimenti emessi dal Comune di Fiano Romano.

Avverso detta pronuncia è stato emesso l’atto di appello in esame (n. 5933/2014, notificato il 25 giugno 2014) in base a censure di eccesso di potere per disparità di trattamento e violazione di legge, con particolare riguardo alla legge della Regione Lazio 11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l'edilizia residenziale sociale) sull’Applicazione del piano casa e alla delibera consiliare n. 75 del 2012, con cui era stata effettuata la perimetrazione dei nuclei edilizi abusivi spontanei, fra cui quello occupato dall’attuale appellante; sarebbe discesa da tale circostanza la sanabilità delle opere realizzate, purché non insistenti su aree vincolate (circostanza non ravvisabile nel caso di specie). Il termine assegnato per la demolizione sarebbe poi stato inferiore a quello previsto dalla legge e l’accertamento di inottemperanza – effettuato dall’esterno della proprietà – non avrebbe consentito alcuna certezza, così come la stessa consistenza delle opere sanzionate (come descritte nell’ordine di demolizione) e l’oggetto della preannunciata acquisizione (per confusione avvenuta nell’identificazione delle particelle catastali interessate). Venivano inoltre prospettati “ulteriori motivi”, riferiti ai tempi di intervento del Comune, all’assenza di valutazione analitica per la determinazione della sanzione pecuniaria, alle modalità di accertamento dell’inottemperanza, nonché al silenzio dell’Amministrazione su una richiesta di accesso agli atti.

Il Comune di Fiano Romano, costituitosi in giudizio, eccepiva in via preliminare l’inammissibilità dell’appello (per omessa specificazione di censure avverso i capi della sentenza gravata, ex art. 101 Cod. proc. amm.), nonché per introduzione di nuovi motivi di gravame, non rappresentati né con ricorso principale né con motivi aggiunti e non proponibili per la prima volta in appello; nel merito, comunque, si sottolineava come non potessero contestarsi le circostanze di fatto, rappresentate nel verbale della Polizia locale in funzione di polizia giudiziaria e la sanzionabilità delle opere, descritte in tale atto, a norma dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).

Premesso quanto sopra – e ravvisata, con rituale avviso alle parti, la sussistenza dei presupposti per emettere sentenza in forma semplificata – il Collegio ritiene che l’appello non possa trovare accoglimento.

Per quanto riguarda le eccezioni preliminari del Comune, il Collegio non condivide la prima, mentre risulta fondata la seconda.

L’art. 101, comma 1, del Codice del processo amministrativo– secondo cui “il ricorso in appello deve contenere […] .le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata” – deve infatti trovare lettura coordinata con i principi che regolano l’effetto devolutivo dell’appello e con il principio di sinteticità, di cui all’art. 3, comma 2, dello stesso Codice, nella misura in cui le censure avverso la sentenza appellata si traducano in mere contestazioni alla sua motivazione: l’effetto devolutivo dell’appello, che comporta integrale rivalutazione delle questioni controverse in tale sede riproposte, implica infatti modifica o integrazione della motivazione ove necessario (cfr. in tal senso Cons. Stato, IV, 19 settembre 2012, n. 4974 e 20 dicembre 2005, n. 7201; V, 17 settembre 2012, n. 4915, 13 febbraio 2009, n. 824 e 19 novembre 2009, n. 7259; VI, 25 settembre 2009, n. 5797, 24 febbraio 2009, n. 1081 e 8 ottobre 2013, n. 4934; III, 10 aprile 2012, n. 2057). 

Va dunque precisato che la disposizione sopra richiamata non impone censure anche in assenza di contestazioni, propriamente riferibili al contenuto della sentenza appellata (come nel caso di ravvisate ragioni di inammissibilità o irricevibilità dell’impugnativa, la cui omessa contestazione implicherebbe formazione di giudicato parziale), essendo il giudice d’appello tenuto a riesaminare le originarie censure, ove formalmente riproposte, integrando o modificando se necessario la motivazione della sentenza stessa, senza che rilevino le eventuali carenze motivazionali di quest’ultima (fermo restando che i motivi di appello, riproduttivi delle censure prospettate in primo grado, possono contenere – e normalmente contengono, in modo più o meno esplicito – argomentazioni contrarie a quelle espresse in primo grado di giudizio).

Per quanto riguarda la seconda eccezione, riferita alla proposizione di nuovi motivi di gravame in appello, si deve ribadire che non è consentito al Collegio accedere ad alcun ampliamento della domanda, in base al principio secondo cui – così come restano estranee al thema decidendum le domande e le eccezioni non formalmente riproposte in appello (in considerazione di quanto disposto nell’art. 329, secondo comma, Cod. proc. civ. (tantum devolutum quantum appellatum, sostanzialmente ripreso dall’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm.) – parimenti precluso risulta qualsiasi ampliamento della domanda, in base al divieto di ius novorum in appello (principio sancito dall’art. 345, secondo comma, Cod. poc. civ., come modificati dalla legge 26 novembre 1990, n. 35, ora ripreso dall’art. 104, comma 1, Cod. proc. amm., che vieta la proposizione in appello di nuove eccezioni, che non siano rilevabili anche d’ufficio: cfr. in tal senso, per il primo punto di cui sopra Cons. Stato, IV, 9 ottobre 2012, n. 5253, 26 novembre 2007, n. 5733 e 13. ottobre 2003, n. 6195; V, 30 settembre 2013, n. 4829, 21 ottobre 2011, n. 5650 e 18 febbraio 2003, n. 856; IV, 6 novembre 2007, n. 5733 e per il secondo punto: Cons. St., sez. V, 24 agosto 2007 , n. 4486 e 2 ottobre.2006, n. 5724; VI, 20 aprile 2006, n. 2200, 29 luglio 2005, n. 4115 e 22 aprile 2008, n. 1854; IV, 7 luglio 2007, n. 1958).

Non debbono essere esaminati, pertanto, quelli che l’appellante definisce “ulteriori motivi” (salvo argomentazioni, di fatto comunque già comprese nella restante parte dell’appello).

Nel merito, risultano oggetto degli atti impugnati (ordinanza di demolizione n. 43 del 2 aprile 2013 e atto di accertamento di inottemperanza n. 30001 del 4 novembre 2013) abusi edilizi di notevole consistenza, puntualmente descritti nel verbale di accertamento e nel successivo provvedimento sanzionatorio, abusi concretizzati nella realizzazione di un fabbricato di circa 105 mq. lordi e altezza di mt. 3,00, nonché diversi notevoli ampliamenti di altro fabbricato esistente, in precedenza oggetto di sanatoria, con ulteriore realizzazione di una piscina interrata. L’intervenuta trasformazione del territorio con opere edilizie, indubbiamente soggette a permesso di costruire e, in assenza di tale permesso, sanzionabili a norma dell’art. 31d.P.R. n. 380 del 2001 non appare contestabile, in quanto certificata da pubblici ufficiali e supportata da documentazione fotografica, illustrativa della natura e della consistenza dei lavori, ancora in corso alla data del sopralluogo. 

A fronte di tale situazione l’appellante ripropone argomentazioni riferite in primo luogo a iniziative normative in corso, in base alle quali le opere sarebbero divenute (in seguito) sanabili, con ulteriore segnalata inerzia del Comune in ordine a diversi altri abusi edilizi, realizzati nell’area (“almeno 30 insediamenti totalmente privi di autorizzazione”); proprio in considerazione della nuova normativa dall’approvazione in itinere(perimetrazione dei nuclei di edilizia spontanea abusiva in terreni a destinazione agricola, oggetto di delibera consiliare n. 75 del 2012), l’Amministrazione avrebbe addirittura “sospeso ogni intervento di accertamento in detta zona, attesa l’inutilità di un’azione diretta alla demolizione dei nuclei abusivi spontanei, in zone ove dette cubature saranno in futuro regolarmente assentibili”. 

Dette argomentazioni non risultano spendibili in sede di giudizio di legittimità, sia in quanto prospettate in modo del tutto generico, sia in considerazione del principio della “doppia conformità”, per la sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 (quanto sopra, proprio al fine di evitare compromissioni del territorio, nell’aspettativa di future normative più favorevoli; disposizioni eccezionali a carattere di condono, d’altra parte, anche ove ipotizzabili non potrebbero, certamente, trovare applicazione in via preventiva). Fermo restando, quindi, l’obbligo generalizzato dell’Amministrazione comunale di reprimere l’abusivismo edilizio (con le responsabilità conseguenti, in caso di consapevole inerzia), è evidente che l’adozione di atti vincolati – quali indubbiamente sono quelli sanzionatori in questione – non è censurabile per eccesso di potere ed in particolare per disparità di trattamento (disparità categoricamente smentita, comunque, dal Comune resistente).

L’appellante, in effetti, dopo avere fatto riferimento ad una possibilità di regolarizzazione solo in base a disposizioni ancora a venire, in altro punto afferma che le opere effettuate sarebbero “ampiamente sanabili, ai sensi della legge della Regione Lazio n. 21 del 2009 (Legge in applicazione del piano casa)”: resta il fatto, tuttavia, che se le opere fossero almeno in parte – non in futuro, ma attualmente – possibile oggetto di sanatoria, questa non potrebbe comunque essere rilasciata in assenza di rituale domanda. Una domanda, però, nella fattispecie non presentata. Irrilevanti appaiono poi le argomentazioni riferite all’avvenuta presentazione, o meno, di un’istanza di sospensiva degli atti impugnati (sull’assunto che l’attività repressiva del Comune sarebbe stata illegittima solo se posta in essere in attuazione di atti sospesi; ma non per avere “ignorato l’istanza cautelare proposta, se non ancora, come sembra, resa oggetto di esame in sede giudiziale).

Non puntuali appaiono ulteriori considerazioni, riferite alle particelle oggetto dell’acquisizione (che avrebbe pertanto oggetto incerto), in quanto potrebbero essere acquisite solo “l’opera e l’area di sedime […] esclusa ogni altra porzione di territorio limitrofo”, mentre, nel caso di specie, sarebbero state date “indicazioni generiche, ricomprendendo anche parti di lotto non edificato”, con ulteriore illegittima acquisizione anche delle “particelle 5001-503-504, oggetto di concessione in sanatoria”. 

In rapporto a quanto sopra il Collegio deve sottolineare ancora una volta come gli abusi contestati siano puntualmente descritti e documentati dall’Amministrazione, cui non appare imputabile alcuna carenza di istruttoria. La presenza di un fabbricato, oggetto di sanatoria e non compreso, pertanto, fra le opere da demolire non appare ignorata ed è menzionata nell’atto sanzionatorio. Ove la materiale indicazione delle particelle catastali, interessate dagli abusi, dovesse risultare non esattamente corrispondente, l’Amministrazione provvederebbe ovviamente alla correzione dell’errore materiale, non essendo dubbia l’individuazione delle opere abusive e della relativa consistenza. Sia l’esatta individuazione delle particelle, sia l’effettiva inottemperanza, d’altra parte, non potrebbero non essere agevolate dalla collaborazione dell’appellante, che non può contestare eventuali inesattezze derivanti dall’impedito accesso alla proprietà dei tecnici comunali. 

Si deve comunque rilevare che, a norma del citato art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, l’inottemperanza all’ordine di demolizione comporta acquisizione gratuita al patrimonio comunale non solo del bene e della relativa area di sedime, ma anche di “quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive”, purché l’area complessivamente acquisita non sia “superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita”. 

Anche l’ordine di censure da ultimo esaminato non può quindi essere accolto, fatta salva la possibilità di individuare e correggere eventuali errori materiali, nella mera indicazione numerica delle particelle catastali interessate. 

Non invalidante, inoltre, appare l’indicazione nell’ordine di demolizione di un termine (trenta giorni) inferiore a quello di novanta, previsto dallo stesso art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001: è solo l’inutile decorrenza di quest’ultimo termine, infatti, che consente gli effetti acquisitivi previsti dalla legge, mentre il primo ha carattere solo diffidatorio. 

Nel caso di specie, d’altra parte, l’ordine di demolizione risulta emesso il 2 aprile 2013, mentre l’atto di accertamento di inottemperanza è stato emanato il 4 novembre 2013, quando il termine prescritto ex lege era abbondantemente decorso. Quanto alla sanzione pecuniaria di €. 15.000,00, comminata per l’inottemperanza, la misura risulta compresa nei limiti (minimo e massimo) previsti dalla legge e non richiedeva motivazione ulteriore, rispetto a quella riferita all’entità delle opere abusive, che risultano in effetti di non lieve consistenza, di modo che l’apprezzamento discrezionale, rimesso all’Amministrazione, non appare censurabile per manifesta eccessività della sanzione, in quanto determinata in misura pari al 75% di quella massima irrogabile.

Non può non essere rilevata, infine, l’insussistenza dei presupposti per valutare le esigenze abitative dell’appellante e dei relativi familiari, in contrapposizione all’interesse pubblico per la tutela del territorio: il bilanciamento al riguardo è già stato effettuato dalla legge, che impone il rispetto delle regole dettate per la trasformazione edificatoria del territorio stesso e prevede misure sanzionatorie a carattere vincolato, in presenza di abusi edilizi. 

Il Comune di Fiano Romano, pertanto, non aveva il potere di valutare le predette esigenze abitative, né le stesse possono essere prese in considerazione, come possibili cause invalidanti degli atti impugnati. 

L’appello deve quindi essere respinto, mentre il contesto della situazione descritta può giustificare, ad avviso del Collegio, la compensazione delle spese giudiziali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.

Compensa le spese giudiziali. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/07/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)