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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2096 del 2014, proposto da: 
Omissis

contro

Comune di Malo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Dario Meneguzzo ed Orlando Sivieri, con domicilio eletto presso Orlando Sivieri in Roma, via Cosseria, 5; Provincia di Vicenza, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Balzani e Paola Mistrorigo, con domicilio eletto presso Michele Sandulli in Roma, via Morgagni, 22; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO - VENEZIA: SEZIONE I n. 01247/2013, resa tra le parti, concernente adozione variante P.R.G. per le aree a servizi - approvazione progetto preliminare - occupazione d'urgenza - risarcimento danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Malo e della Provincia di Vicenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2015 il Cons. Antonio Bianchi e uditi per le parti gli avvocati Claudia Noviello, su delega dell'avvocato Giovanni Bertacche, Michele Clemente, su delega dell'avvocato Paola Mistrorigo, e Orlando Sivieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con delibera consiliare n. 26 /1998 il Comune di Malo adottava una variante al PRG con la quale confermava l’attualità delle zone territoriali omogenee “F”, già precedentemente delimitate e destinate ad opere e servizi pubblici e di interesse pubblico.

Le ricorrenti, quali proprietarie di talune aree all’interno di dette zone, impugnavano la richiamata delibera dinnanzi al Tar Veneto (ric. RG n. 1778/98), chiedendone l’annullamento siccome illegittima per mancata indicazione dell’indennizzo dovuto per la reiterazione del vincolo.

Successivamente, con determinazione n. 2846 /2002, le ricorrenti venivano informate che il Comune a seguito della deliberazione di Giunta n. 266/2001, con la quale era stato approvato il progetto preliminare dei lavori di realizzazione dei nuovi impianti sportivi in via G. Deledda, aveva dato avvio al procedimento amministrativo per l’espropriazione delle aree interessate dagli stessi e che, pertanto, successivamente avrebbe comunicato “l’avviso di deposito degli atti ai fini espropriativi come previsto dall’art. 10 della legge 865/1971”, avviso seguito in data 9.12.2002.

Anche tali atti, unitamente alla delibera giuntale n. 266/2001 di approvazione del progetto preliminare delle opere, venivano impugnati dalle ricorrenti (ric. RG n. 379/03) dinnanzi al Tar Veneto affermandone, in buona sostanza, l’illegittimità per mancata comunicazione di avvio del procedimento espropriativo in un momento antecedente all’approvazione del progetto preliminare dei lavori e, inoltre, per vizi derivati dall’illegittimità della variante già impugnata con il ricorso RG n. 1778/98.

Con successivi ricorsi per motivi aggiunti, infine, le ricorrenti impugnavano prima il provvedimento comunale 3.11.2003 di occupazione d’urgenza delle aree necessarie per l’esecuzione delle opere, e poi il decreto 20.1.2004 n. 35 con cui la Provincia di Vicenza aveva pronunciato l’esproprio delle aree stesse denunciandone, in entrambi i casi, l’illegittimità per mancata comunicazione di avvio dei relativi procedimenti e per illegittimità derivata dall’illegittimità degli atti impugnati con i precedenti gravami.

Con la sentenza n. 1247/2013 il Tribunale adito, riuniti i due ricorsi, li respingeva. 

Avverso detta pronuncia le ricorrenti di primo grado hanno quindi interposto l’odierno appello, chiedendone l’integrale riforma.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Malo e la Provincia di Vicenza, contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone quindi il rigetto.

Alla pubblica udienza del giorno 27 gennaio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di censura le appellanti deducono l'erroneità della gravata sentenza, laddove ha ritenuto congrua ed adeguata la motivazione posta a base della variante al P.R.G. adottata dal comune di Malo, con cui è stato reiterato il vincolo a zona F già precedentemente imposto sulle aree di loro proprietà.

Assumono, infatti, le medesime, al riguardo, che:

- la variante sarebbe “frutto di sviamento di potere, solo simulando una reiterazione generalizzata ed in blocco di vincoli a zone F, in realtà predeterminando il Comune all'esproprio di una limitata, individuata e ben definita zona, ricomprendente anche le proprietà delle ricorrenti, concretizzandosi in una variante specifica…” per cui “la motivazione a sostegno del provvedimento doveva essere…. particolarmente riferita a quell'area circoscritta”;

- la relazione illustrativa indicata come esaustiva conterrebbe una motivazione inconsistente, in quanto l'enunciato “secondo cui in previsione dell'aumento della popolazione dovrebbe seguire un incremento di standard urbanistici costituisce una motivazione solo apparente, un'ovvietà; niente più che una clausola di stile applicabile alla generalità dei casi e perciò svincolata dal peculiare caso che ci occupa” .

2. La doglianza non può essere condivisa.

3. Ed invero, come precisato dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la decisione n. 7 del 2007, l'adeguatezza della motivazione di una variante urbanistica che riconfermi i vincoli preordinati all'esproprio va valutata tenendo conto, tra le altre, delle seguenti circostanze:

a) se la reiterazione riguardi o meno una pluralità di aree di notevole consistenza;

b) se la reiterazione riguardi soltanto una parte delle aree già incise da vincoli decaduti;

c) se la reiterazione sia stata disposta per la prima volta sull'area in questione.

Infatti, con riguardo al profilo sub a), “quando sono reiterati in blocco i vincoli decaduti già riguardanti una pluralità di aree, la sussistenza di un'attuale specifico interesse pubblico risulta dalla perdurante constatata insufficienza delle aree destinate a standard (indispensabili per la vivibilità degli abitati), mentre l'assenza di un intento vessatorio si evince dalla parità di trattamento che hanno tutti i destinatari dei precedenti vincoli decaduti” .

Con riguardo, poi, al profilo sub b), una anomalia della funzione pubblica può “essere ravvisata quando, dopo la decadenza in blocco dei vincoli complessivamente previsti dallo strumento urbanistico generale, l'autorità ne reiteri solo alcuni, individuando altre aree per soddisfare gli standard, in assenza di una adeguata istruttoria o un motivazione” .

Con riguardo, infine, al profilo sub c) “si deve tenere conto del fatto se il vincolo sia decaduto una o più volte”, potendo “ritenersi giustificato il richiamo alle originarie valutazioni, quando vi è una prima reiterazione”.

4. Tanto premesso, nella Relazione illustrativa accompagnatoria della variante per cui è causa, viene puntualmente argomentato che :

- oggetto della variante sono le zone territoriali omogenee F per un totale complessivo di metri quadri 589.330,64, di cui metri quadri 565.238,32 “per servizi ed attrezzature della residenza” (F1-F2-F3-F4 ) riservate agli standard, e metri quadri 24.092,32 “per servizi ed attrezzature speciali” (F5-F6 );

- “lo standard urbanistico reale….. risulta essere nel complesso superiore alla quantità minima prevista dalla L.R. 61/1985, ma insufficiente per quanto attiene alle aree destinate all'istruzione, attrezzature di interesse comune e parcheggio, servizi e attrezzature indispensabili per la popolazione di Malo”;

- “la crescita demografica determina, per converso, una progressiva riduzione dello standard urbanistico”;

- “la continua crescita della popolazione residente impone dunque la salvaguardia degli standard urbanistici, attraverso i vincoli che precludono all'espropriazione….. contenuti nel P.R.G., presupposto indispensabile per l'attuazione di essenziali interventi di politica dei servizi a favore degli abitanti attuali e futuri del comune di Malo”;

- “scopo della….. variante è la conferma nella loro globalità delle zone F destinate agli standard urbanistici della residenza e ai servizi e attrezzature speciali in quanto rivestono preminente interesse pubblico”.

5. Orbene, le argomentazioni che precedono, alla stregua dei richiamati principi enunciati dalla Adunanza Plenaria, danno sufficiente ragione della variante adottata, atteso che la reiterazione dei vincoli riguarda una pluralità di aree di notevole consistenza, non è limitata ad una parte delle aree già incisa dai vincoli decaduti ed è stata disposta per la prima volta sulle aree in questione.

Né, al riguardo, può assumere valore significativo il mutamento da E2 a F3 di parte del mappale 1309, evidenziato dalle appellanti a comprova che non vi sarebbe “stata in variante una reiterazione in blocco del vincolo a zone F nella loro globalità….. bensì una scelta impositiva in parte nuova e non motivata….. vessatoria in particolare per le ricorrenti” .

Infatti come precisato dall’Amministrazione comunale l'invocato mutamento, oltre ad interessare una piccolissima parte dell'area di 27.000 mq. in questione, è avvenuto ad opera della variante del 13 giugno 1991, che non è mai stata contestata dalle appellanti e, pertanto, lo stesso non contrasta con l’assunto per cui le zone F siano state confermate nella loro globalità.

Correttamente quindi, pur se in modo sintetico, il primo giudice ha osservato che “Quanto… all’asserita, mancata ostensione delle giustificazioni che avrebbero imposto il rinnovo del vincolo è sufficiente, a contestarne la fondatezza, il rinvio all’ampia ed articolata relazione accompagnatoria della variante ove si motiva puntualmente l’interesse pubblico alla reiterazione dei vincoli in relazione alla costante e rilevante crescita demografica che comportava la progressiva riduzione degli standard urbanistici, contestualmente giustificandosi, altresì, l’attuata individuazione di aree a standard in misura superiore rispetto al dimensionamento minimo previsto dalla legge urbanistica regionale (cfr. il doc. 6 depositato dal Comune il 6.5.1999)”.

6. Con il secondo mezzo di gravame le appellanti deducono l'erroneità della sentenza impugnata, laddove non ha ritenuto che la variante per cui è causa dovesse necessariamente contenere, pena la sua legittimità, la previsione dell'indennizzo correlata al rinnovo del vincolo apposto sulle aree di loro proprietà.

7. La censura è priva di fondamento.

8. Ed invero, come correttamente osservato dal primo giudice, con la richiamata decisione n. 7 del 2007 l'Adunanza Plenaria di questo Consiglio ha precisato che “il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio non rileva ai fini della legittimità dei provvedimenti che hanno disposto l’approvazione dello strumento urbanistico con la conseguente reiterazione del vincolo.

I profili attinenti alla spettanza o meno dell’indennizzo e al suo pagamento non attengono, infatti, alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile.

Tale principio, pacificamente desumibile dal preesistente quadro normativo, è stato ora esplicitato dall’art. 39, I comma del testo unico sugli espropri approvato con il DPR n. 327 del 2001, il quale ha previsto che, a seguito della reiterazione, il proprietario possa attivare un procedimento amministrativo nel corso del quale egli ha l’onere di provare l’entità del danno effettivamente prodotto, quale presupposto processuale necessario per poter agire innanzi alla Corte d’Appello”.

A ciò aggiungasi, con riguardo al caso di specie:

- che la variante in questione è stata adottata dal Comune nel 1998 e, quindi, un anno prima della sentenza n. 179/1999 con cui la Corte Costituzionale ha enunciato il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio;

- che, come si evince dalla richiamata Relazione illustrativa, il Comune aveva comunque previsto uno stanziamento di € 800.000.000, connesso all’espropriazione per pubblica utilità;

- che, preso atto del sopravvenuto principio, pur rilevando la mancanza nel parimenti sopravvenuto Testo Unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità di una specifica disposizione al riguardo, il Comune con la delibera consiliare n. 58 del 2004 ha “introdotto in sanatoria ora per allora la previsione di un indennizzo per la reiterazione del vincolo”;

- che detta delibera non è stata in alcun modo contestata dalle odierne appellanti, le quali, al contrario, hanno accettato il pagamento, in ragione della stessa, dell'importo di € 13.613,50.

Per quanto sopra la censura in esame, a prescindere dalla eccepita improcedibilità, si appalesa vieppiù inconducente.

9. Con il terzo mezzo di gravame le appellanti deducono l'erroneità della gravata sentenza, laddove ha disatteso la censura di illegittimità dei decreti di occupazione d'urgenza e di espropriazione per mancata comunicazione di avvio del relativo procedimento, formulata in primo grado con i motivi aggiunti.

10. Anche detta censura è priva di fondamento.

11. Ed invero, come risulta dalla documentazione in atti:

- il Comune di Malo prima della deliberazione n. 248 del 2002, che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera, ha trasmesso agli interessati specifica comunicazione di avvio del procedimento in data 31 dicembre 2002 prot. n. 24846;

- prima del decreto di esproprio sono stati poi notificati alle ricorrenti dalla Provincia il provvedimento di indicazione della indennità provvisoria n.1230 del 5 giugno 2003, l'ordinanza di deposito dell'indennità non accettata presso la Cassa Depositi e Prestiti n. 2713 del 13 novembre 2003, la comunicazione della trasmissione del fascicolo alla Commissione Provinciale per la determinazione definitiva dell'indennità di esproprio di cui alla nota 58.831 del 20 novembre 2003, con l’espressa indicazione che “la presente è trasmessa anche ai privati soggetti alla procedura di esproprio, i quali hanno facoltà di intervenire nel procedimento per la stima definitiva ai sensi della legge 241/1990” .

Detti provvedimenti, ritualmente comunicati agli espropriandi, contengono tutti gli elementi essenziali previsti dall'art. 8 della legge 241 del 1990 : l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento promosso, l'ufficio e la persona responsabile per richiedere gli atti.

Non v'è dubbio, quindi, come nella specie il contraddittorio procedimentale sia stato sostanzialmente soddisfatto e come, pertanto, la dedotta censura risulti destituita di fondamento.

A ciò aggiungasi che in ogni caso, come correttamente osservato dal primo giudice, “se è vero che al privato proprietario di un'area destinata all'espropriazione, in quanto interessata dalla realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento la possibilità di interloquire con l'Amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo……, è altresì vero che il provvedimento di occupazione d’urgenza di cui all’art. 22-bis del DPR n. 327/2001 non necessita della previa comunicazione di avvio del relativo procedimento, e ciò non solo perché, proprio in ragione dell’intrinseca natura di urgenza dell’atto, ciò non è richiesto dall’art. 7, I comma della legge n. 241/1990 (cfr. CdS, V, 12.2.2013 n. 798, citata dalle stesse ricorrenti), ma anche perché – e ciò vale anche per il provvedimento espropriativo - si tratta di atto vincolato in quanto “meramente attuativo di provvedimenti presupposti” (CdS, IV, 31.5.2007 n. 2874) e consequenziale alla dichiarazione di pubblica utilità”.

12. Quanto precede dà poi di per sé ragione della infondatezza della istanza risarcitoria avanzata dalle ricorrenti su cui, pertanto, non v'è ragione di attardarsi.

13. Conclusivamente il ricorso si appalesa privo di fondamento e, come tale, da respingere.

14. Attesa la peculiarità della controversia, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere, Estensore

Oberdan Forlenza, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)