Sunday 22 February 2015 09:58:23

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Edilizia: sì al rilascio della concessione edilizia in presenza di contratto di comodato

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 9.2.2015

La vicenda giunta innanzi alla Quarta Sezione del Consiglio di Stato riguarda il ricorso proposto da un'associazione contro gli atti amministrativi in forza dei quali è stata assentita l'edificazione di due edifici (da adibire, l’uno a bar, tavola calda e market e l'altro a reception) realizzati a servizio di un'area (situata in zona di protezione naturalistica) facente parte di un campeggio preesistente, da questo scorporata, al fine di realizzare altro campeggio, e data in comodato al richiedente la concessione in argomento.Il primo giudice ha osservato che il contratto di comodato (intervenuto tra il proprietario dell’area ed il concessionario) “instaura una relazione stabile (detenzione) con il bene oggetto del medesimo, sufficiente, come quella del locatario, per richiedere ed ottenere la concessione edilizia”. L'associazione contesta questo orientamento, argomentando che l’art. 4 delle legge n.10/1977 non prevede tra i titoli legittimanti il grado di parentela e che il comodatario non avrebbe titolo idoneo per innovare il bene ricevuto e pertanto non può essere destinatario di una concessione edilizia. Il Consiglio di Stato sul punto ha affermato che il grado di parentela non ha alcuna rilevanza nella specie, poiché la concessione è stata assentita non sulla base di relazione familiare, bensì in base di verifica del titolo per richiederla, secondo la disposizione dell’art. 4 della legge n. 10/1977, ricordata dalla stessa appellante.L’altro assunto urta col rilievo che da tempo la giurisprudenza formatasi in relazione a detta disposizione di legge, ha affermato il principio per cui la concessione edilizia può essere rilasciata al soggetto che dimostri di avere la disponibilità dell’area di riferimento in base a diritto reale o di obbligazione (v. ad es., Cass., Sez. III, sent. n. 6005 del 15-03-2007). E non v’è dubbio che, quanto al comodato, si tratta di contratto che attribuisce la detenzione del bene, posizione che, analogamente alla locazione, costituisce una forma di disponibilità del medesimo sufficiente ad ottenere il titolo edilizio (salva l’opposizione del proprietario).

 

Testo del Provvedimento (Apri il link)

 

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 966 del 2004, proposto da: 
- Italia Nostra O.N.L.U.S., Legambiente O.N.L.U.S. e Associazione Italiana per il World Wide Found For Nature (Wwf) Onlus, rappresentati e difesi dagli avv.ti Urbano Barelli e Fabio Lorenzoni, con domicilio eletto presso Fabio Lorenzoni in Roma, via del Viminale, 43;
- Posta Antonio e Carletti Anna, rappresentati e difesi dagli avv.ti Urbano Barelli, Fabio Lorenzoni, Dario Cappelli e Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22; 

contro

- Comune di Passignano sul Trasimeno (Pg), non costituitosi in giudizio;
- Secca Marco Maria, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Rampini, con domicilio eletto presso Paolo Giuseppe Fiorilli in Roma, via Cola di Rienzo, 180; 



sul ricorso numero di registro generale 9766 del 2009, proposto da:
Marco Maria Secca, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Rampini, con domicilio eletto presso Paolo Giuseppe Fiorilli in Roma, via Cola di Rienzo, 180; 

contro

- Anna Carletti, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Gattamelata e Dario Cappelli, con domicilio eletto presso Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22; 
- Comune di Passignano, Provincia di Perugia, non costituitosi in giudizio; 

per la riforma

quanto al ricorso n. 966 del 2004:

della sentenza del T.a.r. Umbria - Perugia n. 00862/2003, resa tra le parti, concernente la concessione edilizia per ampliamento camping in riserva naturalistica;

quanto al ricorso n. 9766 del 2009:

della sentenza del T.a.r. Umbria - Perugia: Sezione I n. 00510/2009, resa tra le parti, concernente utilizzo a fini commerciali di accesso a strada interna,

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anna Carletti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2014 il Cons. Raffaele Potenza e uditi per le parti gli avvocati Rampini e D'Orsogna, per delega dell'Avv. Gattamelata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1.- Evidenti ragioni di connessione permettono di riunire i due ricorsi al fine di deciderli con unica pronunzia.

2. - Il ricorso NRG 966/2004, proposto dall’associazione Italia Nostra, controverte della legittimità di atti amministrativi in forza dei quali è stata assentita (in favore del controinteressato, Mario Secca) l'edificazione di due edifici (da adibire, l’uno a bar, tavola calda e market e l'altro a reception) realizzati a servizio di un'area (situata in zona di protezione naturalistica) facente parte di un campeggio preesistente, da questo scorporata, al fine di realizzare altro campeggio, e data in comodato al richiedente la concessione in argomento.

Nel processo si sono costituiti i signori Antonio Posta e Anna Carletti, rispettivamente proprietario dell’area e gestore del campeggio originario, i quali, con ricorso di primo grado proposto collettivamente con Italia Nostra, hanno impugnato la concessione di cui si controverte. L’appello è infondato.

2.1.- Nessun fondamento ha la prima censura, inerente alcune perplessità nella specie espresse dal TAR in tema di legittimazione delle associazioni ambientaliste a contrastare interventi edilizi altrui (dubbi che peraltro non hanno condotto ad una pronunzia di inammissibilità del ricorso di primo grado); la ricorrente ritiene la decisione gravata affetta da pregiudizio sfavorevole nei confronti di dette organizzazioni, al punto di aver condizionato l’intera decisione e di conseguenza aver determinato una gravosa condanna alle spese. Si tratta di argomentazioni del tutto inammissibili in quanto in parte ipotetiche o sfornite di ogni minima dimostrazione, e per il resto assolutamente estranee alle questioni giuridiche sostanziali rilevanti ai fini della decisione dell’appello.

2.2.- Entrando nelle problematiche della controversia, una prima questione sollevata dall’appellante riguarda il punto della sentenza che, ad avviso della ricorrente, avrebbe errato nel ritenere la costruzione più grande situata nell’àmbito “F” (e non nella restante gran parte, classificata B3-riserva naturalistica), da ciò deducendo la possibilità di insediamento di costruzioni destinate alle attività di tempo libero, al pari dei chioschi per la vendita di generi di ristoro ed altre costruzioni similari. Col motivo in esame (sviluppato nel punto 2. del ricorso) si sostiene l’erroneità della sentenza in quanto:

- la legittimità dell’edificio più grande (bar pizzeria) è stata affermata assimilando la costruzione agli interventi più piccoli senza tenere conto che non si tratta di due edifici autonomi e distinti (nel qual caso si sarebbero dovute avere due concessioni distinte) ma costituenti un unico complesso aziendale, sito in zona (B3) nella quale il piano di bacino non permetterebbe la realizzazione; 

- sarebbe stata elusa la classificazione B3, non smentita dalla dichiarazione del tecnico comunale e da ritenersi dubbia;

- non sono state accolte né la soluzione proposta dal Comune di Passignano né quella concordemente formulata dai legali delle parti in primo grado;

- ai fini di stabilire la compatibilità dell’intervento con la normativa, vi sarebbe stata confusione tra l’attività di impresa del campeggio e l’uso di destinazione.

Nessuno dei riassunti rilievi può trovare accoglimento, non riguardando l’unica operazione da compiersi nella fattispecie (ed in effetti compiuta dal primo giudice), vale a dire il raffronto tra la normativa urbanistica di riferimento e le caratteristiche dell’intervento contestato. Al riguardo, e con riferimento ad entrambe le costruzioni avversate, non è contestabile la fondatezza e la centralità dell’ assunto dal TAR per cui l'articolo 19, comma terzo, delle norme tecniche di attuazione del piano di bacino prevede che, nell'ambito B siano consentite le attrezzature turistico ricettive e di tempo libero che non comportino nuove volumetrie, salva la realizzazione di strutture di limitate dimensioni a supporto di tali attività. Non v’è dubbio infatti, proprio nella segnalata e condivisa necessità di valutare gli interventi nel loro complesso, sia che il campeggio costituisca un’attività imprenditoriale e nel contempo realizzi una destinazione urbanistica del tutto coerente al tema della fruizione del tempo libero dei cittadini, sia che a tali finalità rispondano oggettivamente le costruzioni assentite a servizio del campeggio, sia infine che le stesse siano di modeste dimensioni. Né può contrastare questo orientamento il richiamo al punto 7 dell’allegato A al piano di bacino, che stabilisce il divieto di insediamento di attività produttive, trattandosi di norma di carattere generale (del tutto coerente in tema di riserve naturalistiche), ma rispetto alla quale la disposizione applicata dal TAR ha evidentemente un carattere eccezionale e derogatorio. Pertanto il divieto di insediare attività produttive rimane limitato alle nozioni tradizionali (industria, commercio) e non può essere esteso alle strutture di cui si tratta.

2.3.- Non inficia dette conclusioni la giurisprudenza citata dall’appellante, che estrapola la sostenuta incompatibilità ricordando che la realizzazione di un chiosco in legno per la vendita di bibite non sarebbe compatibile con una zona destinata a parco naturale (Cons. di Stato, sez. VI, n. 1247/2003); si tratta infatti di giurisprudenza regolante una fattispecie del tutto diversa, rappresentata da un diniego di concessione su area demaniale di uso civico, reso per insussistenza di interesse pubblico e non per incompatibilità delle caratteristiche della costruzione rispetto allo strumento urbanistico di riferimento.

2.4.- Il secondo mezzo (punto 2.5) riguarda specificamente la costruzione adibita a bar-tavola calda, la quale risulterebbe illegittimamente assentita sia perché anch’essa ricadente in zona B3, sia perché emessa in assenza di apposito strumento attuativo, il quale avrebbe invece imposto la previsione delle normali opere di urbanizzazione.

Del primo profilo si è trattato al precedente punto, mentre la necessità dello strumento attuativo è stata esclusa dal TAR argomentando che: “è vero che la L.R. n. 31/1997 prevede (artt. 15 e 16) l’obbligatoria redazione di un piano attuativo per le zone D, ma tale disposizione deve intendersi riferita a quelle aree di tali zone ancora non inserite in un assetto urbanistico definito, oppure che versino in condizioni di degrado tali da richiedere una loro completo riassetto (urbanistico)”. Ad avviso del Collegio la motivazione resa dal primo giudice risulta corretta per avere evidenziato che la necessità di detto strumento va verificata in rapporto al compimento o meno della destinazione urbanistica impressa all’area interessata (nella specie area classificata DTK, utilizzata a campeggio esistente) e quindi, nel caso in esame, alla sussistenza dell’attrezzatura dell’area a campeggio; poiché “detto assetto è pacificamente consolidato a campeggio essendo l’area stessa dotata di tutte le inerenti strutture (fabbricato su due corpi destinato ai servizi igienici, piazzole, servizi igienici, illuminazione, recinzione, rete idrica, elettrica, fognaria, strade interne)”, la necessità dello strumento attuativo, ripresa dal motivo in esame, resta esclusa, confermandosi l’applicabilità dell’art. 33, punto 5.3, che permette interventi edilizi di cui trattasi solo a servizio di campeggi già esistenti.

- Ad analoga conclusione deve pervenirsi quanto alla censura di violazione della legge regionale umbra n.8/1994, richiedente strumento attuativo nei casi di interventi recupero e di riqualificazione di edifici, quindi in ipotesi edilizie del tutto diverse da quella in esame.

2.5.- Chiarita la non necessità dello strumento attuativo, infondata si rivela anche la doglianza che dalla sua carenza deduce l’abusività della strada realizzata a collegamento del campeggio. 

2.6.- La doglianza sub. 2.6., indica nel parere negativo della commissione edilizia altra ragione di illegittimità, ma non risulta che la censura sia stata proposta in primo grado; in ogni caso si tratta di motivo infondato, potendo la concessione essere rilasciata in difformità dal parere allorchè essa risulti conforme alle norme urbanistiche di riferimento.

2.7.- In merito all’autorizzazione paesaggistica, anch’essa censurata in prime cure, il TAR ha rigettato la tesi del difetto di motivazione osservando che mediante detto provvedimento “si valuta sia la tipologia delle opere, sia la loro dimensione, sia, infine, l’impatto delle medesime sul paesaggio e sul panorama”. L’appellante reitera la tesi per cui l’autorizzazione paesaggistica e la sentenza avrebbero sottovalutato l’entità dell’intervento, il quale avrebbe invece caratteristiche tali da renderlo incompatibile con la normativa del piano di bacino, palesandosi dunque il difetto di istruttoria e motivazione da parte dell’autorità preposta al vincolo. Ma tale rilievo non trova spazio giuridico alcuno se si considera che da un lato l’appellante non offre documenti comprovanti detto contrasto e dall’altro trascura che l’assenso paesaggistico comporta valutazioni di merito, in quanto tali riservate all’amministrazione preposta al vincolo (che peraltro, con riferimento alla fattispecie concreta, sono state effettuate in maniera coerente alle modeste dimensioni dell’intervento e pertanto del tutto prive di profili di illogicità). Va anche detto, sul versante opposto, che le esigenze di adeguata motivazione ed istruttoria sono inderogabili allorchè l’intervento edilizio che si assume in contrasto con l’interesse paesaggistico non trovi alcun parametro di riferimento nella normazione urbanistica, mentre nel caso in esame si è ripetutamente sottolineato che l’assentibilità dell’intervento trova il suo supporto giuridico nella menzionata norma del piano di bacino che specifica gli interventi ammissibili nelle aree di protezione naturalistica. La tesi avanzata dall’appellante ha invece riguardo ai casi di nulla osta alla realizzazione di costruzioni edilizie (in zone paesistiche protette) ai sensi dell’art. 82, comma 9, del DPR 24 luglio 1977, n. 616 (come trasfuso nell’art. 151 D. L.vo 29 ottobre 1999, n. 490), senza alcun tipo di riferimento a strumenti urbanistici locali e nei quali, risultando molto più ampia la sfera di discrezionalità dell’autorità preposta al vincolo, si richiedono come corollario adeguata istruttoria e motivazione (v. Cons. di Stato, a.p., n.9/2001), come accade del resto in tutte le ipotesi di vincoli di inedificabilità relativa.

2.8.- Viene riproposta (punto V) anche la violazione dell’art. 33, punto 5.3, sotto altro profilo, vale a dire che il campeggio interessato non potrebbe considerarsi esistente, in virtù dello scorporo dal campeggio originario gestito sotto la ditta Kursaal, impresa ricettiva estranea ai richiedenti la concessione gravata. Il TAR ha rigettato la doglianza osservando “come la norma in questione non abbia natura prescrittiva, ma ricognitiva, giacché essa si limita ad esplicitare quale siano le caratteristiche delle aree oggetto dei precetti da essa recati, precisando che la “zonizzazione” DTK “designa le aree destinate ad attrezzature ricettive dei campeggi esistenti" con riferimento a quelli esistenti al momento di entrata in vigore del piano regolatore, non le imprese che gestivano i campeggi a quel momento. L’appellante si duole che a tale conclusione il TAR sia pervenuto recependo l’interpretazione fornita al Comune da due legali di sua fiducia e che non sarebbe condivisibile, poiché il campeggio non poteva considerarsi esistente sotto l’aspetto urbanistico ma soprattutto commerciale. La tesi che, ai fini della concessione, debba darsi rilievo decisivo all’effettiva esistenza di un ditta in senso commerciale (vale a dire effettivamente operante sull’area oggetto di concessione), non può trovare accoglimento. Ed in effetti il proposto criterio dell’esistenza “commerciale” del campeggio è inconferente ai fini della controversia, poiché la norma urbanistica in esame, come già sottolineato, disciplina lo “ius aedificandi” con riferimento tendenziale alle destinazioni delle aree, sicchè le vicende dell’utilizzo commerciale dell’immobile assentito dalla concessione edilizia rilasciata sull’area costituiscono un profilo ultroneo rispetto al tema della conformità del titolo alle norme urbanistiche generali, di cui si controverte nella fattispecie (salvo ovviamente che il titolo debba essere verificato alla luce di specifiche disposizioni recate da un piano urbanistico commerciale).

2.9.- Il gravame contrasta poi il rigetto della censura di eccesso di potere (per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti per la concessione edilizia), con riferimento alla mancanza della relazione tecnica e di documentazione sulla titolarità del campeggi. In prime cure la ricorrente aveva evidenziato come la domanda fosse stata proposta da un soggetto diverso (il sig. Francesco Secca), rispetto a quello che ha poi ottenuto la concessione (Marco Maria Secca, odierno controinteressato).

a)- Sul primo aspetto il TAR ha respinto il motivo perché “il giudizio di adeguatezza di quella documentazione è oggetto di una valutazione tecnico-discrezionale squisitamente di merito, non censurabile in sede di legittimità se non per macroscopica illogicità, nella specie non dimostrata”.

Peraltro, il primo giudice ha posto in rilievo l’adeguatezza della relazione a fronte delle natura modesta dell’intervento richiesto ed assentito. Rispetto a queste motivazioni l’appellante non dimostra alcun specifico vizio, limitandosi ad affermare l’insufficienza dell’istruttoria.

b) – La censura è infondata anche sul secondo profilo, costituito dalla legittimazione a ottenere il titolo contestato, a cui riguardo l’appellante afferma anzitutto la sussistenza di un reato di falso (già oggetto di denunzia al giudice penale), costituito dalla asserita esistenza del campeggio in punto di fatto; ma non si tratta di un vizio di legittimità amministrativa sottoposto alla cognizione di questa giurisdizione. 

- A quest’ultimo riguardo l’associazione argomenta, con censura questa volta pertinente, che la sostenuta inesistenza del campeggio privava l’interessato della necessaria legittimazione giuridica ad ottenere il titolo edilizio. Sul punto il primo giudice ha osservato che il contratto di comodato (intervenuto tra il proprietario dell’area ed il concessionario) “instaura una relazione stabile (detenzione) con il bene oggetto del medesimo, sufficiente, come quella del locatario, per richiedere ed ottenere la concessione edilizia”. Con il motivo all’esame (VII) settimo si contrasta però questo orientamento, argomentando che l’art. 4 delle legge n.10/1977 non prevede tra i titoli legittimanti il grado di parentela e che il comodatario non avrebbe titolo idoneo per innovare il bene ricevuto e pertanto non può essere destinatario di una concessione edilizia. Entrambe le tesi non sono condivisibili, per le ragioni che seguono. 

Il grado di parentela non ha alcuna rilevanza nella specie, poiché la concessione è stata assentita non sulla base di relazione familiare, bensì in base di verifica del titolo per richiederla, secondo la disposizione dell’art. 4 della legge n. 10/1977, ricordata dalla stessa appellante.

L’altro assunto urta col rilievo che da tempo la giurisprudenza formatasi in relazione a detta disposizione di legge, ha affermato il principio per cui la concessione edilizia può essere rilasciata al soggetto che dimostri di avere la disponibilità dell’area di riferimento in base a diritto reale o di obbligazione (v. ad es., Cass., Sez. III, sent. n. 6005 del 15-03-2007). E non v’è dubbio che, quanto al comodato, si tratta di contratto che attribuisce la detenzione del bene, posizione che, analogamente alla locazione, costituisce una forma di disponibilità del medesimo sufficiente ad ottenere il titolo edilizio (salva l’opposizione del proprietario).

2.10.- Conclusivamente l’appello deve essere respinto.

3. Col secondo gravame (NRG 9766/2009), il sig. Mario Secca, avversa la sentenza n. 510 del 2009 che ha accolto il ricorso proposto dalla sig.ra Anna Carletti contro la concessione edilizia n. 69/2002 (ed il diniego di provvedimenti ripristinatori) rilasciata all’odierno appellante e nella parte in cui avrebbe assentito la costruzione di una strada di collegamento tra il campeggio (interessato dalla concessione oggetto del ricorso recedente) e la strada pubblica. Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente al motivo della omessa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Sovrintendenza statale, in ragione del vincolo gravante sulla zona.

3.1.- Nella propria memoria in data 29.9.2010, l’appellante rende noto di aver rinnovato, in pendenza del presente giudizio, il procedimento necessario per ottenere il titolo abilitativo a sanatoria e che tale iter si è concluso con il parere favorevole della sovrintendenza (n. 5007/2010) ed il provvedimento comunale di accertamento di conformità edilizia (n. 30/2010), versati in atti. Conseguentemente il Comune ha anche revocato i provvedimenti repressivi dell’intervento in questione.

Pertanto non permane da parte del ricorrente interesse a coltivare il gravame in trattazione, che deve quindi essere dichiarato improcedibile.

4.- Le spese di entrambi i giudizi possono essere compensate, attesa la complessa articolazione in fatto della vicenda portata in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito ai ricorso in epigrafe e previa riunione dei medesimi:

a) respinge il ricorso NRG 966/2004;

b) dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso NRG 9766/2009;

c) dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Giorgio Giaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

 

 

 

 

     
     
L'ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/02/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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