Sunday 22 May 2016 17:21:31

Giurisprudenza  Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali

Contenzioso elettorale: i segni di riconoscimento nella compilazione della scheda

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 19.5.2016 n. 2087

Per consolidata giurisprudenza possono essere ritenuti segni di riconoscimento quelli eccedenti il modo normale esprimere la volontà elettorale, e dunque una particolare anomalia nella compilazione della scheda non semplicemente riducibile e non spiegabile in base alla fisiologica incertezza o svista occorse nell’indicare un determinato simbolo, nell’apporre il crocesegno o nell’indicare il nominativo del candidato suffragato (ex multis: Cons. Stato,Sez. V, 25 gennaio 2016, n. 245, 18 gennaio 2016, n. 142, 7 luglio 2015, n. 3368, 15 giugno 2015, n. 2934, 17 marzo 2015, n. 1376, 9 settembre 2013, n. 4474). (....)Per giurisprudenza incontrastata in materia di elezioni nei Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti (sentenze 18 gennaio 2006, n. 109 e 18 novembre 2011, n. 6070 e da ultimo nella sentenza 13 aprile 2016, n. 1477), secondo cui l’invalida espressione del voto di preferenza a un candidato alla carica di consigliere non invalida automaticamente quello espresso nei confronti del candidato sindaco collegato alla lista di cui fa parte il primo. In particolare, l’indirizzo giurisprudenziale richiamato si fonda sul citato art. 71, comma 5, t.u.e.l., il quale scinde chiaramente il suffragio al sindaco dal voto di preferenza al candidato consigliere della lista presentatasi in appoggio al primo: «Ciascun elettore ha diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco, segnando il relativo contrassegno. Può altresì esprimere un voto di preferenza per un candidato alla carica di consigliere comunale compreso nella lista collegata al candidato alla carica di sindaco prescelto, scrivendone il cognome nella apposita riga stampata sotto il medesimo contrassegno»; nonché sul principio generale del favor voti, in virtù del quale gli effetti dell’invalidità conseguenti all’indeterminabile manifestazione di volontà elettorale non possono propagarsi ad espressioni ulteriori ed autonome.

 

Testo del Provvedimento (Apri il link)

 

N. 02087/2016REG.PROV.COLL.

N. 04996/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4996 del 2015, proposto da *

contro

Comune di Menaggio; 

nei confronti di

*
U.T.G. - Prefettura di Como, Angelo Rizzella, Alberto Bobba, Donata Maria Venini, Dino Domenico Rumi, Simone Tatti, Mariagrazia Figini, Livio Ortelli; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO, SEZIONE III, n. 1167/2015, resa tra le parti, concernente la proclamazione degli eletti alle ultime elezioni comunali tenutesi a Menaggio il 25 maggio e 6 giugno 2014

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale di Adolfo Valsecchi e Gianluca Pedrazzini;

Vista l’ordinanza della Sezione di integrazione del contraddittorio del 19 gennaio 2015, n. 179; 

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Maurizio Rossi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Elia Di Matteo, Giovanni Pellegrino, su delega di Gianluigi Pellegrino, Donella Resta e Giovanni Corbyons;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. Il sig. *impugnava davanti al TAR Lombardia – sede di Milano, i risultati delle ultime elezioni del sindaco e per il rinnovo del consiglio Comunale tenutesi in Menaggio, avente una popolazione inferiore a 15.000 abitanti, conclusesi con l’elezione a sindaco del sig. Adolfo Valsecchi, all’esito del ballottaggio con il ricorrente svoltosi il giorno 8 giugno 2014, dopo la parità di preferenze fatta registrare alle votazioni del 25 maggio precedente dalle rispettive (ed uniche) liste, “Insieme per Menaggio” il candidato eletto e “Vivere Menaggio – squadra Bobba” per il ricorrente.

2. Con la sentenza in epigrafe il TAR adito ha in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto nel merito il ricorso principale, dichiarando conseguentemente improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale ed i motivi ad esso aggiunti formulati dal sig. Valsecchi unitamente ai sig.ri Angelo Rizzella e Gianluca Pedrazzini, nelle rispettive qualità di candidato consigliere e capo lista della lista “Insieme per Menaggio”.

3. Il sig. * ha quindi proposto il presente appello, nel quale censura la sentenza del TAR nelle parti relative al proprio mezzo, oltre che per plurimi errori di carattere procedimentale, e ripropone le eccezioni di tardiva costituzione dei controinteressati e di irricevibilità del loro ricorso incidentale.

4. Si sono costituiti in resistenza all’appello i soli sig.ri Valsecchi e Pedrazzini, i quali hanno dal canto loro riproposto con appello incidentale condizionato le censure articolate nella loro controimpugnazione di primo grado.

5. Con ordinanza collegiale del 19 gennaio 2015, n. 179, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei consiglieri comunali potenzialmente pregiudicati dall’accoglimento dell’impugnativa del sig. Spaggiari.

6. All’esito di tale incombente si è costituito il consigliere Maurizio Rossi, il quale ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso di primo grado, e la conseguente inammissibilità dell’appello, perché non originariamente notificato ai medesimi controinteressati; in subordine il sig. Rossi ha chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado con rinvio al TAR ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm. per contraddittorio non integro nel giudizio davanti allo stesso; infine lo stesso controinteressato ha chiesto che il contraddittorio sia integrato nei confronti dei candidati consiglieri della lista del sig. Spaggiari che per effetto dell’accoglimento della sua impugnativa verrebbero proclamati eletti.

DIRITTO

1. Devono in primo luogo essere esaminate le eccezioni e le istanze formulate dal controinteressato costituitosi dopo l’integrazione del contraddittorio, sig. Rossi.

2. Nessuna di esse può essere accolta, potendosi così prescindere dalla controeccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa dell’appellante principale all’udienza di discussione.

3. In primo luogo il ricorso di primo grado del sig. * non può evidentemente essere ritenuto inammissibile perché non notificato ai consiglieri di maggioranza che si vedrebbero privati del seggio in caso di accoglimento dell’impugnativa. Affinché il ricorso sia ammissibile è infatti sufficiente in base all’art. 41, comma 2, cod. proc. amm. che esso sia notificato ad almeno uno dei controinteressati e l’ipotesi descritta è quella che nel caso di specie si è verificata pacificamente, con la notifica in primo grado dell’impugnazione al sig. Adolfo Valsecchi, proclamato sindaco. 

4. L’esistenza di ulteriori controinteressati impone invece al giudice di ordinare il contraddittorio nei loro confronti ai sensi dell’art. 49 del codice, mentre l’inosservanza di tale obbligo è sanzionata processualmente con l’improcedibilità del ricorso ex art. 35, comma 1, lett. c), del medesimo codice. Tuttavia, anche questa seconda evenienza non si è verificata, poiché il TAR ha pronunciato sentenza senza prima estendere il contraddittorio.

5. Come anticipato nell’ordinanza del 19 gennaio 2015, n. 179 di questa Sezione, in virtù dell’esito del giudizio di primo grado, ed in particolare la decisione del rigetto del ricorso del sig. Spaggiari, deve essere respinta anche la richiesta del sig. Rossi di annullamento della sentenza con rinvio al TAR Lombardia. 

La richiesta va disattesa ai sensi del comma 2 del citato art. 49, il quale consente al giudice di non integrare il contraddittorio «nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato». Deve al riguardo precisarsi che, sebbene in questa ipotesi sia previsto che il giudice debba definire il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 74 del codice del processo, come previsto dalla disposizione sopra richiamato, e ciò non sia concretamente avvenuto, nondimeno, la disposizione in esame deve considerarsi espressiva del principio di ragionevole durata del processo sancito dall’art. 3, comma 2, del codice di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, il quale nel caso specifico consente di soprassedere dall’integrare del contraddittorio quando nessuna lesione dei diritti di difesa dei controinteressati pretermessi è configurabile, in ragione della decisione sfavorevole alla parte ricorrente che avrebbe invece dovuto evocarli in giudizio. Ebbene, questa mancata lesione dei diritti di difesa è quindi quanto appunto verificatosi anche nel caso di specie, in virtù del rigetto del ricorso del sig. Spaggiari poi pronunciato dal TAR.

6. A conferma di ciò, va evidenziato che l’annullamento con rinvio ex art. 105, comma 1, cod. proc. amm. al giudice di primo grado richiesto dal sig. Rossi, lungi dal giovare ad esso, potrebbe addirittura in ipotesi pregiudicarlo, qualora il TAR Lombardia, in diversa composizione, giudicasse fondata l’impugnativa dell’odierno appellante principale.

7. Non è poi fondato quanto sostiene il controinteressato sul punto, e cioè che la mancata notificazione del ricorso di primo grado ha impedito ad egli ed agli altri consiglieri comunali di maggioranza «di prendere posizione sulle domande ed eccezioni proposte dalle parti e di avanzare a loro volta eventuali domande, anche nella forma del ricorso incidentale». Infatti, questa possibilità è stata loro consentita con l’ordine di integrazione del contraddittorio emesso da questa Sezione, nel grado d’appello, in cui la decisione ad essi favorevole è stata messa in discussione dal sig. Spaggiari. Quindi, notificando ritualmente l’ordinanza ed il ricorso a tutti i controinteressati quest’ultimo ha adempiuto all’onere di provocare il contraddittorio su di egli gravante, mettendo i primi in condizione di esercitare le loro facoltà difensive. 

8. E’ poi accaduto che, mentre questi ultimi non si sono costituiti, il sig. Rossi non ha nemmeno specificato quali domande avrebbe proposto con l’ipotetico ricorso incidentale di primo grado prospettato nella memoria di costituzione dopo l’integrazione del contraddittorio. Peraltro, il controinteressato successivamente evocato in giudizio avrebbe comunque potuto proporre questo mezzo anche in grado d’appello, in virtù del comma 4 del più volte richiamato art. 49 del codice del processo, secondo cui i soggetti nei cui confronti è integrato il contraddittorio ai sensi del comma 1 «non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti».

9. Da ultimo, palesemente infondata è la richiesta del sig. Rossi affinché il contraddittorio sia integrato anche nei confronti dei candidati consiglieri che verrebbero proclamati eletti per effetto dell’accoglimento del ricorso del sig. *. Come infatti debitamente evidenziato dal difensore dell’appellante principale in sede di discussione, questi soggetti non rivestono la qualità di controinteressati e dunque di parti necessarie del giudizio, ma vantano una posizione di cointeresse rispetto alla presente impugnativa, la quale li avrebbe legittimati ad impugnare autonomamente la proclamazione degli eletti, o ad intervenire ad adiuvandum del medesimo sig. Spaggiari.

10. Passando al merito, l’appello principale è fondato innanzitutto nella parte in cui è riproposta la censura relativa alla mancata attribuzione di un voto nella sezione elettorale n. 1, e precisamente quello inizialmente attribuito al sig. *, ma poi revocato dal presidente del seggio, poiché recante una voto di preferenza nei confronti di un candidato consigliere inesistente, e cioè Donata Valsecchi, e tale da integrare un asserito segno di riconoscimento.

11. Nello specifico, è accaduto che unitamente nell’espressione del voto di lista per il candidato sindaco odierno appellante principale l’elettore ha indicato nella scheda in contestazione un nominativo inesistente per la preferenza al candidato consigliere, e cioè «Donata Valsecchi». 

Ciò premesso, l’ipotesi maggiormente verosimile è che ciò sia stato dovuto ad un errore, consistente nella commistione del nome del candidato della lista “Vivere Menaggio – squadra Bobba” Maria Donata Venini, poi eletta, con il cognome del candidato sindaco ed odierno appellante incidentale Adolfo Valsecchi. Il Collegio osserva al riguardo che una simile svista costituisce ipotesi tutt’altro che infrequente nelle competizioni elettorali. 

12. Per contro, contrariamente a quanto ritenuto dalla sezione elettorale e dal giudice di primo grado, nessun elemento di carattere sintomatico evincibile dal tenore della scheda elettorale consente di inferire l’intenzione dell’elettore di farsi riconoscere. Sul punto è sufficiente rinviare alla consolidata giurisprudenza di questa Sezione, a mente della quale possono essere ritenuti segni di riconoscimento quelli eccedenti il modo normale esprimere la volontà elettorale, e dunque una particolare anomalia nella compilazione della scheda non semplicemente riducibile e non spiegabile in base alla fisiologica incertezza o svista occorse nell’indicare un determinato simbolo, nell’apporre il crocesegno o nell’indicare il nominativo del candidato suffragato (ex multis: Cons. Stato,Sez. V, 25 gennaio 2016, n. 245, 18 gennaio 2016, n. 142, 7 luglio 2015, n. 3368, 15 giugno 2015, n. 2934, 17 marzo 2015, n. 1376, 9 settembre 2013, n. 4474). 

13. Ne consegue che la (sicura) invalidità del voto di preferenza all’inesistente candidato Donata Valsecchi non poteva in alcun modo riverberarsi sul voto alla lista per la quale si è candidato sindaco all’odierno appellante principale, stante l’assenza di segni di riconoscimento tali da invalidare la scheda ai sensi dell’64 t.u. delle leggi per la composizione e l’elezione degli organi delle amministrazioni comunali, di cui al d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570, e, inoltre, l’autonomia, sancita dall’art. 71, comma 5, t.u.e.l., del voto di lista rispetto alla preferenza. A quest’ultimo riguardo va ancora una volta richiamata la giurisprudenza incontrastata di questa Sezione in materia di elezioni nei Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti (sentenze 18 gennaio 2006, n. 109 e 18 novembre 2011, n. 6070, citate in memoria conclusionale dall’appellante, e da ultimo nella sentenza 13 aprile 2016, n. 1477), secondo cui l’invalida espressione del voto di preferenza a un candidato alla carica di consigliere non invalida automaticamente quello espresso nei confronti del candidato sindaco collegato alla lista di cui fa parte il primo. In particolare, l’indirizzo giurisprudenziale richiamato si fonda sul citato art. 71, comma 5, t.u.e.l., il quale scinde chiaramente il suffragio al sindaco dal voto di preferenza al candidato consigliere della lista presentatasi in appoggio al primo: «Ciascun elettore ha diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco, segnando il relativo contrassegno. Può altresì esprimere un voto di preferenza per un candidato alla carica di consigliere comunale compreso nella lista collegata al candidato alla carica di sindaco prescelto, scrivendone il cognome nella apposita riga stampata sotto il medesimo contrassegno»; nonché sul principio generale del favor voti, in virtù del quale gli effetti dell’invalidità conseguenti all’indeterminabile manifestazione di volontà elettorale non possono propagarsi ad espressioni ulteriori ed autonome.

14. L’appello principale del sig. * è fondato anche nella parte diretta a censurare la mancata dichiarazione di irricevibilità del ricorso incidentale proposto davanti al TAR Lombardia dal sindaco eletto sig. Adolfo Valsecchi (e in via consequenziale dei successivi motivi aggiunti).

Come riconosce quest’ultimo, la notifica con tale mezzo, effettuata l’11 luglio 2014, è avvenuta al sedicesimo giorno successivo alla notifica del ricorso principale, invece perfezionatasi nei confronti del medesimo sig. Valsecchi il precedente 25 giugno. 

Infondato invece è l’assunto del medesimo sig. Valsecchi secondo cui il termine per proporre ricorso incidentale nei giudizi elettorali sarebbe quello ordinario di 30 giorni dalla notifica del ricorso principale ai sensi dell’art. 42, comma 1, del codice del processo. Infatti, per questo speciale giudizio, disciplinato per il primo grado dall’art. 130, è previsto un generale dimezzamento dei termini rispetto a quelli «del processo ordinario», salvo quelli specificamente disciplinati dalla disposizione in esame (comma 10). 

15. Deve dunque precisarsi che mentre il precedente il comma 5 fissa in 15 giorni dalla notifica del ricorso principale per la costituzione in giudizio delle parti diverse dal ricorrente, in virtù del citato dimezzamento previsto dal comma 10 dell’art. 130 lo stesso termine è applicabile allorché queste ultime intendano avvalersi della facoltà prevista dall’art. 42 di proporre a loro volta l’impugnativa in via incidentale. Pertanto, è irrilevante la circostanza – invece valorizzata dall’appellante incidentale - che il comma 5 sopra richiamato non menzioni anche il ricorso incidentale.

16. Del resto, rispetto ad un rito fortemente contratto come quello di impugnazione dei risultati delle elezioni ex art. 130 del codice del processo, contraddistinto da termini acceleratori ristretti in vista di un’udienza fissata in via d’ufficio in seguito al deposito del ricorso principale e prima della notifica dello stesso alle altre parti, le esigenze di concentrazione delle facoltà difensive della parte, valevoli in linea generale per il giudizio ordinario (artt. 42 e 46 cod. proc. amm.), sono a fortiori applicabili. Sarebbe invece paradossale che nel giudizio di impugnazione degli esiti elettorali, in cui è massima l’esigenza di bilanciare il diritto costituzionale di azione in giudizio con la stabilità dei risultati elettorali e degli organi a legittimazione democratica, la costituzione in giudizio fosse assoggettata ad un termine inferiore al ricorso incidentale, laddove quest’ultimo, a differenza della difesa contenuta nei limiti della domanda principale, determina un ampliamento del thema decidendum

17. Deve ancora evidenziarsi che nello stesso senso questa Sezione si è da ultimo espressa con la sentenza 17 febbraio 2014, n. 755, alla quale deve essere data continuità. In particolare nella pronuncia ora richiamata la Sezione ha ricordato che i risultati delle operazioni elettorali possono essere contestati «solo nel rispetto dei termini perentori previsti dalla legge» e che queste considerazioni «rilevano anche per il ricorso ‘incidentale’ (rispetto al quale sussistono identiche esigenze anche alla luce del principio della parità delle parti) ». 

18. Pertanto, richiamato il pacifico superamento del termine sopra rilevato, il ricorso incidentale ed i motivi aggiunti del sig. Valsecchi devono essere dichiarati irricevibili ai sensi degli artt. 42, comma 1, 130, comma 10, e 35, comma 1, lett. a), cod. proc. amm., conseguendo da ciò l’improcedibilità dell’appello incidentale della medesima parte, per sopravvenuta carenza di interesse.

19. Essendosi quindi definitivamente accertata l’illegittima sottrazione ai danni del sig. Spaggiari di un voto, ne va quindi rilevato il pacifico rilievo determinante. Infatti, senza tale illegittimità quest’ultimo avrebbe prevalso nei confronti del sig. Valsecchi già al primo turno, evitando il ballottaggio ai sensi dell’art. 71, comma 6, t.u.e.l., invece tenutosi.

20. In conseguenza di tutto quanto finora rilevato il risultato elettorale deve essere corretto ai sensi dell’art. 130, comma 9, cod. proc. amm. nei seguenti termini:

- il sig. * deve essere proclamato sindaco del Comune di Menaggio, anziché consigliere comunale;

- alla lista collegata a quest’ultimo, “Vivere Menaggio – squadra Bobba” devono essere attribuiti i due terzi dei seggi consiliari, ai sensi dell’art. 71, comma 8, t.u.e.l., e dunque otto dei dodici di cui si compone l’organo consiliare del Comune di Menaggio;

- pertanto, oltre a quelli già eletti per la predetta lista (Alberto Bobba, Fabrizio Cereghini e Donata Maria Venini), escluso il medesimo appellante principale, devono essere proclamati consiglieri i sig.ri Bruno Selva, Mario Martinelli, Valentina Pozzi, Francesco Guaita e Luigi Fraquelli;

- il primo seggio in consiglio spettante alla lista concorrente “Insieme per Menaggio” deve essere riconosciuto al sig. Adolfo Valsecchi, odierno appellante incidentale, ai sensi dell’art. 71, comma 9, ultimo periodo, t.u.e.l., quale candidato sindaco non eletto, carica invece ricoperta dallo stesso e dalla quale lo stesso deve pertanto essere dichiarato decaduto;

- devono parimenti essere dichiarati decaduti dalla loro carica i consiglieri nei cui confronti è stato integrato il contraddittorio nel presente giudizio d’appello, e cioè i sig.ri Maria Grazia Figini, Maurizio Rossi, Simone Tatti, Dino Domenico Rumi e Livio Ortelli. 

La segreteria di questa Sezione provvederà quindi ai conseguenti incombenti ai sensi dell’att. 131, comma 4 cod. proc. amm.

21. L’appello principale e, in riforma della sentenza di primo grado, il ricorso colà proposto dal sig. Spaggiari, devono dunque essere accolti nei termini sopra esposti. Le spese del doppio grado di giudizio possono tuttavia essere compensate tra tutte le parti per la particolarità della questione controversa e per l’inutile ridondanza dell’appello principale, determinata anche dalla formulazione in esso di censure di ordine procedimentale del tutto infondate e apprezzamenti fuori luogo circa un asserito preconcetto del collegio di primo grado (motivi I e III).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti, così provvede:

- accoglie l’appello principale e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso del sig.*;

- dichiara irricevibili il ricorso incidentale ed i motivi aggiunti di primo grado del sig. Adolfo Valsecchi e conseguentemente improcedibile l’appello incidentale;

- annulla gli atti impugnati e corregge il risultato elettorale nei termini indicati in motivazione

- compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Francesco Caringella, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Raffaele Prosperi, Consigliere

 

 

 

 

     
     
L'ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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