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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16049 del 2014, proposto da: 
Soc Centralpol Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Lupo, Simone Tiribocchi, Elisa Scaramella, con domicilio eletto presso Marco Lupo in Roma, Via Luca Gaurico, 257; 

contro

Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti di

Soc Clstv Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Biase Mezzanotte, Adriano Casellato, con domicilio eletto presso Biase Mezzanotte in Roma, Via Torino, 29; 

per l'annullamento, previa sospensiva

del provvedimento di ENAC n. 31/DG del 05.11.14 di aggiudicazione definitiva ad CLSTV s.r.l della gara di appalto del servizio fisso di vigilanza e controllo accessi presso le sedi della direzione generale Enac di Roma - cig n. 5440544aa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile e di Soc Clstv Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2015 la dott.ssa Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 22/11/13 n. 137, l'ENAC -ENTE NAZIONALE PER L'AVIAZIONE CIVILE, indiceva una "gara a procedura ristretta”, ai sensi del d.lgs n. 163/2006, per l'appalto del servizio fisso di vigilanza e controllo accessi per le sedi della Direzione Generale Enac di Roma — CIG n. 5440544AA.

In esito alle operazioni di prequalifica, con lettera di invito protocollo, l'ENAC invitava a presentare offerta a 15 concorrenti, tra i quali la odierna ricorrente Centralpol S.r.l., indicando i termini e le modalità della stessa, come da capitolato speciale allegato all'invito.

Nella riunione del 23/01/14, la Commissione, dato atto della presentazione dell'offerta da parte di 13 delle 15 società invitate, attestava la regolarità della documentazione amministrativa presentata dai ricorrenti, sorteggiando le concorrenti Cosmopol servizi sicurezza S.r.l. e TVE Vigilanza per la verifica dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa di cui all'art. 48 comma 1 del DLGS 162/06. Nella riunione del 06/02/14, la Commissione, dopo aver disposto l'esclusione automatica delle concorrenti Cosmopol servizi e sicurezza S.r.l., International security service vigilanza S.p.A. e Securpol group S.r.l., , come previsto dal punto V della lettera di invito, procedeva all'apertura delle dieci offerte residue e determinava la soglia di anomalia di cui all'art. 86 comma 1° DLGS 163/06 nella misura del 34,76, determinando, quindi, l'anomalia delle offerte presentate da TVE, CLSTV, Mondial security e ICTS Italia, per le quali la commissione di gara incaricava il RUP di procedere alle verifiche di cui agli artt. 87 e 88 del DLGS. 163/06.

In esito a tali verifiche, la prima miglior offerta — TVE — veniva ritenuta non congrua e, pertanto, esclusa dalla gara.

Con comunicazione del 12/06/14 il Responsabile del procedimento richiedeva alla CLSTV, seconda migliore offerta risultata anormalmente bassa ai sensi dell'art. 86 comma 1 DLGS 163/06, "le necessarie giustificazioni relative alle singole voci di prezzo che concorrono a formare l'importo complessivo offerto, con particolare riferimento alla tariffa oraria proposta per il servizio di vigilanza fissa, tenuto conto dei trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dal CCNL di riferimento".

In data 10/07/14 la Commissione di verifica delle offerte anormalmente basse, presa visione delle giustificazioni rese dalla CLSTV in data 16/6/14, rilevava la perduranza di elementi di discordanza tra alcune delle voci di costo indicate nell'offerta e le corrispondenti voci previste dalla tabella del Ministero del Lavoro riferite alla definizione del costo medio orario per il personale tecnico- operativo dipendente da Istituti di vigilanza privata, in particolare richiedendo approfondimenti e chiarimenti in ordine a:

- indennità ex art. 108 CCNL, con particolare riferimento alla voce piantonamento fisso;

- costi derivanti da disposizioni di legge, per i quali veniva evidenziato un abbattimento dei costi definito particolarmente significativo (€ 1.811,30 a fronte di € 5.221,51 della tabella ministeriale);

- Sistema orario, in relazione al quale venivano segnalati taluni notevoli scostamenti rilevabili rispetto alle voci statisticamente determinate nella tabella ministeriale per festività, assemblee, permessi sindacali, diritto allo studio, permessi annui retribuiti, malattia, infortuni, maternità, oltre a scarsa chiarezza nelle modalità di determinazione delle 180 ore portate in detrazione in forza della voce denominata "rotazione su turnazione e recupero".

In conseguenza delle valutazioni di cui sopra, con nota del 11/07/14, il Responsabile del procedimento, comunicava alla CLSTV che la Commissione, riteneva le giustificazioni fornite non sufficienti ad escludere l'incongruità dell'offerta, invitando la stessa a far pervenire un'esauriente relazione con le precisazioni ed i chiarimenti necessari, riferiti punto per punto, alle valutazioni della commissione.

In data 25.07.14 la Commissione di verifica delle offerte anormalmente basse, presa visione della relazione integrativa prodotta dalla CLSTV in data 16/07/14 rilevava:

- la persistenza della non compatibilità del valore indicato nell'offerta a titolo di indennità ex art. 108 CCNL, pari ad € 146,90, rispetto a quello congruo di € 162,50, derivante dal costo giornaliero di € 0,65 previsto dal contratto moltiplicato per i giorni convenzionali previsti dall'offerta, pari a 250, con piena conferma di quest'ultimo;

- l'impossibilità di verificare la attendibilità dell'importo dichiarato a titolo di costi derivanti da disposizioni di legge in € 1.811,30, rispetto all'importo di € 5.221,51 previsto dalla tabella ministeriale, a causa della mancata indicazione, da parte della CLSTV, delle dettagliate indicazioni richieste dalla commissione di gara, come ad esempio il numero medio dei dipendenti;

- l'incompletezza e l'inadeguatezza dei dati forniti in tema di festività, assemblee, permessi sindacali, diritto allo studio, malattia, infortuni, maternità, permessi annui retribuiti (ex artt. 76 e 84CCNL), rotazione su turnazione a recupero, con conseguente espresso giudizio di inattendibilità di tali dati.

In particolare, poi, a fronte della sopra evidenziata inattendibilità, la commissione riteneva di dover considerare il dato della tabella ministeriale per i permessi annui retribuiti (ex artt. 76 e 84 CCNL) e per la rotazione su turnazione a recupero, mentre procedeva alla ridefinizione delle voci inattendibili del concorrente in ordine alle ore di assenza per assemblee, permessi sindacali, diritto allo studio, malattia, infortuni, maternità, mediante l'applicazione di una media aritmetica tra gli importi offerti e quelli della tabella ministeriale.

In conseguenza della accertata inattendibilità, in data 27/08/14 si teneva l'audizione della società CLSTV, la quale, a fronte delle precise e dettagliate censure della commissione, forniva oralmente le giustificazioni che seguono:

- quanto all'indennità ex art. 108 CCNL, riconosceva espressamente l'erroneità dell'importo di € 146,90 indicato, confermando l'esattezza del dato di € 162,50 stimato dalla commissione;

- quanto ai costi derivanti da disposizioni di legge, giustificava il divario tra l'importo offerto e quello di cui alla tabella ministeriale affermando che si tratterebbe di costi riferibili unicamente alla centrale operativa e da stimare pro quota per ogni singolo appalto e con riferimento alla specifica realtà aziendale;

- quanto a1 sistema orario, sulla semplice base "dei dati storici aziendali"' per assemblee, permessi sindacali, diritto allo studio, malattia, infortuni, maternità, e sulla circostanza che il servizio presso Enac richiede soltanto 5 giorni su base settimanale per i permessi annui retribuiti;

- quanto alla rotazione su turnazione a recupero, il discostamento del dato dell'offerta (180ore) con quello stimato congruo dalla commissione in base alla tabella ministeriale (62,5 ore) si giustificherebbe per l'utilizzo di una turnazione di 5gg+1 festivo, in luogo di quella di 5 gg + 2 festivi presa in considerazione dalla commissione.

In esito alla suddetta audizione, la commissione riteneva complessivamente attendibile l'offerta presentata dalla società CSLTV Srl, richiamando l'esiguo scarto rispetto alla soglia di anomalia, la differenza minima rispetto al 3° e al 4° concorrente in graduatoria, e l'interpretazione giurisprudenziale secondo la quale le tabelle ministeriali non rappresentano un limite inderogabile ma semplicemente un parametro di valutazione.

Nella seduta pubblica del 01/10/14, la commissione comunicava l'esito del sub procedimento di verifica delle offerte anomale, e deliberava l'aggiudicazione provvisoria dell'appalto alla società CLSTV Srl, cui seguiva l'aggiudicazione definitiva con il provvedimento impugnato.

Con ordinanza collegiale n. 74/2015, questo Tribunale, disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle ditte classificate in graduatoria al secondo ed al terzo, poi adempiuta tempestivamente, respingeva l’istanza cautelare.

Deduce il ricorrente violazione di legge: violazione degli artt. 86, 87, 88 del DGLS n. 163/06 - violazione del D.M. 8 luglio 2009 - Violazione della lex specialis di gara. Eccesso di potere: errore sui presupposti di fatto; travisamento di fatti; carente ed insufficiente istruttoria; omessa, carente, contraddittoria, illogica motivazione.

Nella pubblica udienza odierna la causa è trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deduce il ricorrente violazione di legge: violazione degli artt. 86, 87, 88 del DGLS n. 163/06 - violazione del D.M. 8 luglio 2009 - Violazione della lex specialis di gara. Eccesso di potere: errore sui presupposti di fatto; travisamento di fatti; carente ed insufficiente istruttoria; omessa, carente, contraddittoria, illogica motivazione.

La sentenza è redatta in forma semplificata, ai sensi dell’art. 120 cpa.

La controinteressata CLSTV S.r.l. eccepisce l’inammissibilità del ricorso in quanto la ricorrente, essendo classificata al 4^ posto, non avrebbe interesse all’annullamento dell’aggiudicazione impugnata. La Centralpol, infatti, non avrebbe alcun vantaggio diretto ed immediato dall'accoglimento del ricorso perché tale accoglimento non le darebbe alcuna posizione utile in graduatoria ai fini dell'aggiudicazione.

L’eccezione è infondata in quanto la ricorrente deduce censure di illegittimità anche nei confronti delle altre controinteressate poste in posizione poziore rispetto a lei tanto che questo collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio, censure che, se accolte, potrebbero determinare il capovolgimento della graduatoria. 

Sostiene la ricorrente che l’offerta presentata da CLSTV non possa essere attendibile per le seguenti ragioni:

il costo medio orario del lavoro sarebbe inferiore alle tabelle ministeriali e non tiene conto degli scatti di anzianità del personale da impiegare nell’appalto;

la commissione avrebbe omesso di chiedere giustificazioni in ordine al profilo del mancato computo degli scatti di anzianità;

discostamento del dato relativo all’indennità ex art. 108 ccnl;

la commissione avrebbe proceduto alla modifica dei dati previsti dalla tabella ministeriale, mediante l’autonomo calcolo della media tra tali dati e quelli dell’offerta;

non sarebbero esaustive le giustificazioni fornite in tema di assemblee, permessi sindacali, diritto allo studio e per malattia, infortunio e maternità.

Occorre considerare, come sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa (cfr Cons. Stato Sez. IV, 20-01-2015, n. 147), cui questo Collegio non ritiene di doversi discostare “Nelle gare pubbliche la verifica delle offerte sospette di anomalia ha natura globale e sintetica e quindi si risolve in un apprezzamento che non può essere "parcellizzato" su singoli profili, aspetti o voci, salvo che non emergano macroscopici vizi di travisamento dei dati acquisiti e/o di irragionevole e illogico apprezzamento dei medesimi. La valutazione globale e sintetica si traduce, a sua volta, in un giudizio complessivo sull'affidabilità dell'offerta, espressivo di squisita discrezionalità di natura tecnica che si sottrae al sindacato giurisdizionale salvi i casi di deviazione dai canoni di ragionevolezza o di logicità”; (Cons. Stato Sez. III, 13-03-2015, n. 1337) “Nelle gare pubbliche, il giudizio di anomalia o di incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal Giudice Amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale”; (Cons. Stato Sez. III, 13-03-2015, n. 1337) “Nelle gare pubbliche, in sede di verifica delle offerte anomale, l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione o valutazioni abnormi o inficiate da evidenti errori di fatto, il Giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione”.

Nella fattispecie qui in esame non risulta che l’amministrazione abbia commesso macroscopici errori di valutazione in considerazione della motivazione del provvedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della prima classificata. Peraltro, sinteticamente, è possibile osservare che:

nelle gare pubbliche il mancato rispetto dei minimi tabellari sul costo del lavoro o, in mancanza, dei valori indicati dalla contrattazione collettiva non determina l’automatica esclusione dalla gara, ma costituisce un indice di anomalia dell’offerta che deve essere poi verificato mediante un giudizio complessivo di remuneratività ed affidabilità che consente all’impresa di fornire le proprie giustificazioni di merito (cfr. Cons. Stato Sez. V, 16-01-2015, n. 84; Cons. Stato Sez. V, 17-11-2014, n. 5633);

l’indennità ex art. 108 CCNL era stata mal calcolata per mero errore materiale, come riconosciuto dalla stessa prima classificata;

il ricalcolo della stazione appaltante è da intendersi come soccorso istruttorio, come tale ammissibile, anche in considerazione del valore parametrato ai termini di legge;

Pertanto, l’amministrazione ha complessivamente valutato congrua l’offerta della CLSTV senza commettere violazioni macroscopiche nel giudizio valutativo che, per contro, risulta essere stato approfonditamente sviluppato in contraddittorio con l’aggiudicataria.

Sostiene, infine, la ricorrente che non risulterebbe essere stata effettuata alcuna verifica di anomalia in ordine alle altre due offerte anormalmente basse presentate dalle altre due concorrenti controinterssate.

Le censure dedotte nei confronti delle contro interessate Mondialpol Security spa (seconda classificata) e ICTS Italia srl (terza classificata) sono inammissibili per difetto di interesse poiché, essendo state respinte quelle mosse nei confronti della prima classificata e, pertanto, radicandosi la posizione di CLSTV, l’amministrazione non era tenuta a svolgere alcun giudizio di anomalia nei confronti delle successive ditte in graduatoria.

Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

Le spese seguono la soccombenza e, liquidate – complessivamente - in € 2.000,00, sono poste a carico della ricorrente ed a favore: per € 1.000,00 di ENAC ed € 1.000,00 di CLSTV srl.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore di ENAC per € 1.000,00 e di CLSTV srl per € 1.000,00.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Mario Alberto di Nezza, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)