Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale* del 2013, proposto da:* S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. ti Andrea Guarino e Cecilia Martelli, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazza Borghese, 3;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Roma, U.T.G. - Prefettura di Potenza, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Anas S.p.a.;

nei confronti di

Oberosler Cav. Pietro S.p.a., quale Mandataria Ati Oberosler/Soveco, Consorzio Erea, Cipa S.p.a., Cogedi S.r.l., Socovia Sc a r.l., Uniter Consorzio Stabile a r.l., Società Europea 92 S.p.a., Argi Società Consortile per azioni; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: sezione I TER n. 8935/2013, resa tra le parti, concernente l’informativa antimafia della Prefettura di Roma del 23.10.2012, i successivi atti dell’Anas, la nuova informativa della Prefettura di Roma del 9.5.2013.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero e delle Prefetture;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 4884/2013;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2014 il Cons. Hadrian Simonetti, uditi per le parti l’Avvocato Guarino e l’Avvocato dello Stato Palatiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone la ricorrente di essere una società per azioni, con sede in provincia di Roma, che opera da oltre 18 anni nel campo della siderurgia, producendo componenti di acciaio e ferro presagomato impiegati per la realizzazione di lavori pubblici, in Italia e all’estero, e come tale di intrattenere numerosi rapporti contrattuali con pubbliche amministrazioni, da cui proviene larga parte del suo fatturato che è stato pari, nell’ultimo esercizio commerciale, a 28 milioni di euro.

In data 6.11.2012 è risultata destinataria di un’informativa emessa dalla Prefettura di Roma il 23.10.2012, su richiesta dell’Anas, ai sensi dell’art. 10, co. 7, lett. c), del d.p.r. 252/1998, sul presupposto della “presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa”.

Ciò, si legge nell’atto in questione, sulla base di due circostanze: la prima perché la società costituirebbe abitualmente associazioni temporanee di imprese con società i cui amministratori sarebbero gravati da precedenti o legati a loro volta a società riconducibili ad ambienti mafiosi; la seconda circostanza in quanto, attraverso la Presagomati estero s.r.l., di cui la ricorrente all’epoca deteneva il 50% delle quote, sarebbe legata alla Sofer Carpenteria s.r.l., che ne deteneva il restante 50%, il cui amministratore sarebbe titolare di quote in società già destinataria di interdittiva antimafia.

In data 15.11.2012 la società ricorrente ha proposto un’istanza di annullamento in autotutela, rivolta alla Prefettura di Roma, contestando le ragioni poste a fondamento dell’informativa del 23.10.2012 ed evidenziando, quale elemento di novità, come in data 13 novembre avesse acquistato dalla Sofer Carpenteria s.r.l. le quote della Presagomati e contestualmente, e per l’effetto di tale trasferimento, l’amministratore di detta società fosse cessato dalla carica.

In data 13.5.2013 la Prefettura di Roma ha comunicato alla società l’esito favorevole dell’istruttoria avviata a seguito della ricordata istanza, precisando tuttavia come “gli esiti della stessa, concernendo nuovi elementi intervenuti in epoca successiva all’adozione dei provvedimenti interdittivi, saranno utilizzati solo a seguito di nuove richieste di informazioni antimafia”.

2. L’odierna ricorrente ha proposto, dinanzi al Tar Lazio, un primo ricorso avverso l’informativa del 23.10.2012, impugnata unitamente alla diffida con cui l’Anas chiedeva all’aggiudicataria di estrometterla dai cantieri e di risolvere il contratto in suo danno, e successivi motivi aggiunti nei confronti della nota della Prefettura del 13.5.2013.

2.1. Quanto al primo atto, se ne deduce l’illegittimità essenzialmente in ragione dell’errore di fatto in cui sarebbe incorsa la Prefettura, relativamente ad entrambe le circostanze poste alla base dell’informativa.

2.2. Quanto al secondo atto, si contesta la decorrenza degli effetti in esso indicata, assumendo che il venir meno degli effetti dell’informativa del 23.10.2012 dovrebbe farsi decorrere dal 13.11.2012, data in cui sono avvenuti i mutamenti societari sopra ricordati.

Si precisa che, medio tempore, tra le due date, sono intervenute in danno della ricorrente numerose risoluzioni contrattuali e richieste di penali, tutte fondate su presupposti di fatto infondati o comunque da intendersi già superati, per essere già venuto meno il tentativo di infiltrazione mafiosa.

2.3. Il Tar ha respinto entrambi i ricorsi, sul rilievo che la prima informativa fosse fondata su elementi di fatto congrui e logici, confermati anche dal rapporto della DIA di Firenze prodotto in giudizio, e che il successivo atto del 13.5.2012 fosse da qualificare come espressione del potere di aggiornamento della misura e non del potere di annullamento in autotutela, con la conseguenza che legittimamente ne andava esclusa l’efficacia retroattiva.

3. L’odierna ricorrente ha presentato appello avverso la sentenza, riproponendo e sviluppando le originarie censure.

3.1. Quanto all’informativa del 23.10.2012, ha sottolineato l’incongruenza di collegamenti societari nel cui ambito proprio le imprese che dovrebbero assicurare il collegamento non risultano tuttavia destinatarie di alcuna informativa, oltre al fatto che il rapporto della DIA sarebbe in larghe sue parti oscurato e non accessibile.

3.2. Quanto all’atto del 13.5.2013 si osserva che delle due l’una: o la valutazione positiva con esso formulata è frutto di un riesame della prima informativa; oppure la seconda valutazione si base unicamente sulle mutazioni societarie medio tempore intervenute ma, allora, significherebbe considerare come non più rilevante la prima delle due circostanze in origine posta alla base della valutazione negativa.

3.3. Si è costituita l’Amministrazione dell’Interno, resistendo con articolata memoria.

3.4. Accolta parzialmente la domanda cautelare di sospensione degli effetti della sentenza, all’udienza pubblica del 15.5.2014 la causa è stata discussa ed è passata in decisione.

4. L’appello è infondato e va respinto, per le seguenti ragioni.

4.1. Nell’ordine, debbono essere esaminate dapprima le censure dedotte nei confronti della prima informativa, di ottobre 2012, e poi quelle indirizzate nei confronti del nuovo atto posto in essere dalla Prefettura di Roma, sempre nei confronti della società odierna appellante, a maggio del 2013.

4.2. Come si è già osservato, l’informativa interdittiva tipica emessa il 23.10.2012 si fonda su di un duplice ordine di motivi: da un lato si afferma una tendenza abituale della Casilina Presagomati a costituire associazioni temporanee con imprese i cui amministratori o i cui responsabili sarebbero gravati da precedenti specifici, per reati in materia di criminalità organizzata, e che non darebbero garanzie di regolarità fiscale e contributiva, configurandosi piuttosto come imprese “di comodo”; dall’altro, più nel dettaglio, si sottolineano i rapporti commerciali che, tramite la Presagomatoestero e la Colverde, legherebbero la Casilina Presagomati alla Straferro Costruzioni, quest’ultima già destinataria di un’informativa antimafia tipica, precisandosi come il punto di contatto tra i due soggetti sarebbe dato da una serie concatenata di imprese di cui è proprietario o amministratore sempre tal Luciano Galli.

4.3. Ciò posto, deve darsi per nota la giurisprudenza (richiamata ampiamente nella sentenza impugnata da p. a 9 a p. 13) in tema di informative prefettizie interdittive, essendo sufficiente qui ribadire il carattere preventivo di tali misure ed il loro essere espressione di un potere assai ampio di valutazione, da parte del Prefetto, di elementi di fatto sintomatici ed indiziari, comunque rivelatori di un possibile collegamento con organizzazioni criminali, secondo uno standard probatorio meno rigoroso di quello proprio del giudizio penale.

4.4. Sulla scorta di tale consolidata giurisprudenza (v., altresì, Cons. St., sez. III, n. 2058/2013), deve ritenersi che l’originaria informativa interdittiva resista alla censure dedotte dall’odierna appellante.

4.4.1. Anche riconoscendo al primo degli elementi di fatto posti alla base di tale misura – la costituzione di associazioni temporanee con imprese i cui responsabili sono gravati da precedenti penali significativi – un fondamento non sufficientemente definito, in assenza di elementi di riscontro documentale e a fronte di una relazione della DIA di Firenze, per come prodotta in atti, contrassegnata da numerosi omissis; il Collegio reputa dirimente e da solo sufficiente il secondo elemento, più circostanziato, rappresentato dai legami tra la Casilina Presagomati e la Straferro Costruzioni, tramite la Presagomatoestero e la Colverde, sempre attraverso l’intermediazione di Luciano Galli.

4.4.2. Tali legami societari, documentati e ramificati, sono rilevanti in quanto la Straferro Costruzioni, di cui Giovanni Straccia risulta amministratore unico, era già stata destinataria, in quel momento, di un’informativa interdittiva emessa dalla Prefettura di Ascoli Piceno, risultando a carico del suo amministratore collegamenti con ambienti della criminalità organizzata campana e siciliana.

4.4.3. Nel prosieguo della vicenda, peraltro, la rilevanza e l’effettività di tali legami ha trovato conferma nel fatto che anche le società che fungevano da tramite, tra la Casilina Presagomati e la Straferro, sono state raggiunte da informative prefettizie, sebbene di natura atipica, come è avvenuto nel caso della Sofer Carpenterie s.r.l., di Italfer lavori s.p.a. e di Italfer Carpenterie s.r.l., società in cui il Galli occupava una posizione di vertice (v. nota della Prefettura di Roma del 29.1.2013 e nota della Prefettura di Teramo del 21.1.2013).

In questo contesto, non persuade la tesi difensiva che enfatizza la diversa natura e la posteriorità nel tempo dell’informativa del Prefetto di Teramo, né si ravvisa in tali differenze il segno di un’ingiustizia manifesta di cui l’appellante, a confronto con le altre società, riconducibili al Galli, sarebbe vittima.

4.4.4. Deve quindi essere confermata la prognosi sfavorevole racchiusa nell’ordinanza cautelare n. 1205/2013 di questa Sezione, nel senso di respingere il primo motivo dell’appello, facendo quindi salva l’informativa impugnata del 23.10.2012.

5. Quanto al motivo di appello che concerne la seconda informativa del 9.5.2013, dal contenuto liberatorio per la Casilina Presagomati, con esso la ricorrente si duole del mancato riconoscimento dell’efficacia retroattiva di tale atto, che quindi non la metterebbe al riparo dalla risoluzioni contrattuali e dalle richieste di penali intercorse nel periodo compreso tra la prima e la seconda informativa.

5.1. A fondamento di questo motivo, si sostiene che il nuovo atto sarebbe stato adottato nell’esercizio di un potere di riesame della fattispecie, su impulso della ricorrente che in data 15.11.2012 aveva proposto istanza di autotutela, e si giustificherebbe in ragione di modifiche societarie intervenute in data 13.11.2012, modifiche consistite nell’acquisto della totalità delle quote della Presagomatoestero e nell’allontanamento del Galli dalla carica di amministratore della stessa, così rescindendo ogni legame con la Sofer e, per il suo tramite, con le imprese che conducono alla figura dello Straccia.

Sicché, sempre secondo la tesi di parte ricorrente, gli effetti della nuova informativa dovrebbe retroagire proprio alla data del 13.11.2012, momento in cui ogni possibile elemento sarebbe venuto meno.

5.2. Detta tesi è confutata dalla difesa erariale, sul rilievo che il Prefetto avrebbe esercitato in questo caso un potere di aggiornamento della precedente informativa, e non di annullamento in autotutela, giustificato dalla necessità di tenere conto della nuova situazione di fatto frattanto determinatasi. A nulla varrebbe il dato per cui la modifica societaria sarebbe avvenuta mesi prima, occorrendo una nuova valutazione da parte del Prefetto, all’esito di una rinnovata indagine istruttoria.

Tanto più che - si osserva - proprio l’estrema rapidità con cui si è proceduto a tali modifiche, acquisendo il consenso della Sofer alla vendita delle sue quote, dimostrerebbe ed evidenzierebbe semmai la forza e l’intensità dei legami tra detta società e la ricorrente (la circostanza era stata già posta in luce anche nella nota della Prefettura di Roma del 23.11.2012, che richiama il precedente del CGA n. 227/2012).

5.3. Così riassunte in sintesi le contrapposte tesi, reputa il Collegio che l’assunto della difesa erariale sia da condividere, dovendosi leggere la seconda informativa come l’aggiornamento della prima e come la risultante di nuovi elementi intervenuti in epoca successiva all’adozione degli originari provvedimenti interdittivi.

L'art. 10, comma 8 del d.p.r. n. 252 del 1998, oggi trasfuso nell'articolo 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, prevede infatti, per quanto rileva in questa sede, che il Prefetto “anche sulla documentata richiesta dell'interessato, aggiorna l'esito delle informazioni al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell'accertamento dei tentativi d'infiltrazione mafiosa”.

La disposizione, consentendo di rimuovere l'efficacia dell'informativa interdittiva non appena vengano meno le condizioni che ne avevano determinato l'adozione, realizza il bilanciamento tra l'esigenza di evitare che i soggetti in sospetto di rapporti con la criminalità organizzata possano contrarre con la P.A., e quella di garantire l'esercizio dell'attività d'impresa, al venir meno delle condizioni ostative.

Si tratta, appunto, di un potere di “aggiornamento” che incide in modo innovativo e con efficacia ex nuncsulla precedente informativa (perché basato su circostanze, fatti ed elementi nuovi rispetto al precedente materiale istruttorio e probatorio) e che non può, invece, esplicare gli effetti di un annullamento con effetto retroattivo della precedente informativa, giacché l'attualità degli elementi indizianti permane fino all'intervento di fatti nuovi, ulteriori rispetto ad una precedente valutazione che evidenzino il venir meno di situazioni riconducibili a tentativi d'infiltrazione mafiosa (cfr. C.G.A. n. 17/2010; Cons. Stato, Sez. V, n. 3126/2007 e n. 857/2006; Tar Sicilia, Catania, Sez. III, n. 971/2013).

Re melius perpensa rispetto alla decisione assunta nella camera di consiglio del 12.12.2013, si ritiene allora che le modifiche societarie da sole, prima ancora di essere oggetto di una valutazione espressa del Prefetto cui spetta un giudizio di rilevanza, non potessero avere un’efficacia immediatamente liberatoria, mutando i termini originari della questione, e questo nonostante il tempo trascorso, tra l’istanza e la nuova informativa, e le conseguenze delle iniziative intraprese dai terzi nei confronti della Casilina Presagomati.

5.4. Ne deriva che anche le censure rivolte all’atto del maggio del 2013 sono infondate e vanno respinte.

6. Come infondate sono anche le contestazioni dedotte nei confronti degli atti derivati posti in essere dell’Anas, di diffida e di risoluzione in danno dei contratti. In questo caso è sufficiente fare rinvio alla motivazione puntuale della sentenza di primo grado, nei cui confronti l’appello non presenta alcun spunto di novità ma solo una generica riproposizione delle originarie censure, già disattese dal Tar (v., tra le tante, Cass. sez. un., n. 6538/2010 e , sez. I, n. 13169/2005).

7. In conclusione, per i motivi sin qui evidenziati, l’appello è infondato e va respinto.

8. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate con il dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),

definitivamente pronunciando sull'appello, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore del Ministero dell’Interno, liquidandone nell’importo complessivo di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Angelica Dell'Utri, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/05/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)