Banca Dati G.A.R.I.

N. 03166/2016REG.PROV.COLL.

N. 10207/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10207 del 2015, proposto dal signor Pasquale Carofano, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo sudio in Roma, via Avignonesi 5; 

contro

Angela Abbamondi, Maria Ausilia Alfano, Vincenzo Fuschini, Giuseppe Di Mezza, Lorenza Di Lello, Michele Martucci, Tommaso Mortaruolo, Mauro Casbarre, Ciro Palma, Antonio Pucella, rappresentati e difesi dagli avv. Pietro Farina, Giacomo Papa, Angela Abbamondi, con domicilio eletto presso Studio Placidi in Roma, via Cosseria, 2; Patrizia Tanzilli, Giovanni Tommaselli, Grazia Nacar, Gianluca Aceto, Livia Conte, Maria Teresa Imparato, Agata Abbamondi, rappresentati e difesi dagli avvocati Angela Abbamondi, Pietro Farina e Giacomo Papa, con domicilio eletto presso Studio Placidi in Roma, via Cosseria, 2; 
Mario Alterio

nei confronti di

Comune di Telese Terme

per la riforma della sentenza del T.A.R. della Campania, Sezione II, n. 5399/2015

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Angela Abbamondi, Maria Ausilia Alfano, Vincenzo Fuschini, Giuseppe Di Mezza, Lorenza Di Lello, Michele Martucci, Tommaso Mortaruolo, Mauro Casbarre, Ciro Palma, Antonio Pucella, Patrizia Tanzilli, Giovanni Tommaselli, Grazia Nacar, Gianluca Aceto, Livia Conte, Maria Teresa Imparato e Agata Abbamondi

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2016 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Andrea Abbamonte e Giacomo Papa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

I termini fattuali della vicenda sottesa al presente ricorso sono descritti nei termini seguenti nell’ambito dell’impugnata sentenza del T.A.R. della Campania.

Il 31 maggio 2015 si sono svolte le consultazioni elettorali per il rinnovo del Consiglio Comunale e l’elezione del Sindaco del Comune di Telese Terme (BN), alle quali hanno partecipato tre liste: “Telese Bene Comune”, con candidato sindaco Aceto Gianluca; “Vince Telese”, con candidato sindaco Carofano Pasquale; “Telese Riparte”, con candidato sindaco Abbamondi Angela.

All’esito delle operazioni di scrutinio è stato proclamato sindaco il candidato della lista “Vince Telese”, alla quale sono stati altresì attribuiti otto seggi in consiglio comunale; alla lista “Vince Telese” sono spettati tre seggi; alla lista “Telese Bene Comune” un seggio.

Gli atti del procedimento elettorale sono stati impugnati, per ritenute irregolarità nelle operazioni in relazione alle risultanze dei verbali di quattro delle sei sezioni elettorali (nn. 1, 2, 3, 5), con ricorso collettivamente proposto dai sigg. Abbamondi Angela ed Aceto Gianluca, candidati non eletti alla carica di sindaco per le due liste elettorali sconfitte, dai sigg. Alfano Maria Ausilia, Casbarre Mauro, Di Lello Lorenza, Fuschini Vincenzo, Di Mezza Giuseppe, Martucci Michele, Mortaruolo Tommaso, Nacar Grazia, Palma Ciro, Pucella Antonio, Tanzillo Patrizia, Tommaselli Giovanni (che hanno documentato la qualità di cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune di Telese Terme e di candidati al consiglio comunale nella lista “Telese Riparte”) e dai sigg. Abbamondi Agata, Alterio Mario, Conte Livia ed Imparato Maria Teresa (tutti candidati nella lista “Telese Bene Comune”; solo i primi due hanno prodotto anche il certificato di iscrizione nelle liste elettorali comunali).

Il ricorso è stato notificato il 14 luglio 2015 unitamente al decreto presidenziale n. 1617 del 9 luglio 2015 di fissazione dell’udienza ed è stato depositato il 16 luglio 2015, ai sensi dell’art. 130, co. 4, c.p.a. 

In adempimento al decreto presidenziale, il Comune di Telese Terme ha fatto pervenire in data 23 luglio 2015 copia dei verbali delle operazioni degli Uffici elettorali delle sezioni nn. 1, 2 , 3 e 5 ed il verbale di proclamazione degli eletti dell’Adunanza dei Presidenti, nonché, in data 5 settembre 2015, copia delle liste elettorali delle quattro sezioni in questione.

Con memoria difensiva depositata il 28 luglio 2015 si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il sig. Carofano Pasquale, sindaco eletto.

I ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti, notificati il 16 settembre e depositati il 21 settembre 2015.

Il controinteressato si è difeso con memoria del 30 ottobre 2015, eccependo l’inammissibilità dei motivi aggiunti e concludendo per il rigetto del ricorso.

Con la sentenza in epigrafe il T.A.R. della Campania ha accolto il ricorso principale e ha dichiarato improcedibili i motivi aggiunti e, per l’effetto, ha disposto l’annullamento dei risultati delle operazioni elettorali, disponendone l’integrale rinnovazione.

Il primo Giudice ha altresì disposto la nomina di un Commissario prefettizio.

La sentenza in questione è stata impugnata in appello dal signor Carofano (Sindaco eletto) il quale ne ha chiesto la riforma articolando plurimi motivi.

Con il primo e il secondo motivo il signor Carofano ha lamentato la violazione e la falsa applicazione del combinato disposto di cui agli articoli 68 e seguenti del d.P.R. 570 del 1960 in relazione all’articolo 53 del medesimo decreto.

Ha altresì lamentato il vizio di falsa motivazione e del difetto di istruttoria.

Con il terzo motivo l’appellante ha integralmente riproposto gli argomenti già articolati in resistenza in primo grado in relazione ai motivi di censura ritenuti assorbiti dai primi Giudici.

Si sono costituiti in giudizio i signori Angela Abbamondi, Maria Ausilia Alfano, Vincenzo Fuschini, Giuseppe Di Mezza, Lorenza Di Lello, Michele Martucci, Tommaso Mortaruolo, Mauro Casbarre, Ciro Palma, Antonio Fucella, Patrizia Tanzillo, Giovanni Tomaselli, Grazia Nacar, Gianluca Aceto, Livia Conte, Maria Teresa Imparato e Agata Abbamondi i quali hanno concluso nel senso della reiezione dell’appello.

Con ordinanza collegiale 28 gennaio 2016, n. 296 questo Consiglio ha disposto verificazione ai sensi dell’articolo 66 cod. proc. amm. ed ha articolato il seguente quesito: “Indichi il verificatore, in base agli atti relativi alle elezioni comunali del giorno 31 maggio 2015 per il rinnovo del Consiglio comunale e del Sindaco di Telese Terme:

a) quale sia il numero complessivo degli aventi diritto al voto per ciascuna delle Sezioni I, II, III e V;

b) quale sia il numero complessivo delle schede autenticate per ciascuna delle Sezioni I, II, III e V;

c) quale sia il numero complessivo dei votanti per ciascuna delle Sezioni I, II, III e V;

d) quale sia il numero complessivo delle schede scrutinate per ciascuna delle Sezioni I, II, III e V;

e) quale sia il numero complessivo delle schede autenticate ma non utilizzate per la votazione per ciascuna delle Sezioni I, II, III e V”.

Con successiva ordinanza collegiale 14 marzo 2016, n. 982 il Collegio ha fornito chiarimenti in ordine alle modalità con cui procedere allo svolgimento delle operazioni del verificatore.

Alla pubblica udienza del 19 maggio 2016 le parti costituite hanno rassegnato le proprie conclusioni e il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal signor Pasquale Carofano (candidato Sindaco eletto al Comune di Telese Terme all’esito delle operazioni elettorali per il rinnovo del Consiglio comunale e del Sindaco del 31 maggio 2015) avverso la sentenza del T.A.R. della Campania con cui è stato accolto il ricorso proposto dai rappresentanti di due liste concorrenti e di alcuni cittadini elettori e, per l’effetto, sono state annullate le operazioni elettorali (con contestuale nomina di un Commissario prefettizio).

2. L’appello è fondato per le ragioni di seguito esposte.

3. Il primo Giudice ha in primo luogo ritenuto che nel caso in esame fosse stato violato il principio espresso al comma 6 dell’articolo 68 del d.P.R. 570 del 1960, secondo cui il numero delle schede scrutinate deve corrispondere al numero di votanti.

Il T.A.R. ha altresì ritenuto che nel caso di specie risultasse violata la previsione di cui al comma 4 dell’articolo 63 del medesimo d.P.R., secondo cui il Presidente deve contare, dopo lo spoglio, il numero delle schede e deve riscontrare se esso corrisponda al numero dei votanti.

In particolare il primo Giudice ha ritenuto che:

- per quanto riguarda la Prima Sezione: i) non vi fosse corrispondenza fra schede scrutinate e votanti effettivi; ii) non risultasse in atti che il Presidente avesse contato il numero delle schede scrutinate al fine di verificarne la corrispondenza con il numero dei votanti; iii) il numero delle schede autenticate ma non utilizzate sarebbe inspiegabilmente diverso da quello che dovrebbe risultare sottraendo dal numero di schede autenticate quello delle schede in concreto scrutinate;

- per quanto riguarda la Seconda Sezione, risulterebbe per tabulas che nei verbali sezionali non fosse stato indicato il numero delle schede autenticate ma non anche utilizzate per la votazione;

- per quanto riguarda la Terza Sezione, risulterebbe una discrasia tra il numero delle schede autenticate, il numero di quelle scrutinate e quello delle schede non utilizzate;

- per quanto riguarda la Quinta Sezione, risulterebbe parimenti per tabulas che nei verbali sezionali non fosse stato indicato il numero delle schede autenticate ma non utilizzate per la votazione.

4. Ai fini della definizione della vicenda di causa il Collegio ritiene quindi necessario (e in rigorose sequenza logica): 

a) Stabilire quali e quante discrasie siano effettivamente ravvisabili in atti per quanto riguarda (in particolare ma non in via esclusiva) per ciò che attiene la necessaria corrispondenza fra le schede scrutinate e il numero dei votanti;

b) Stabilire se le discrasie in concreto verificabili siano effettivamente riconducibili ad ipotesi i cui il Legislatore fa espressamente derivare l’integrale invalidazione delle operazioni di voto o comunque siano di gravità tale da ritenere che esse siano indicative di una irrimediabile compromissione della genuinità del voto.

5. Ai fini della definizione della vicenda di causa (e stante l’oggettiva diversità della prospettazione – anche numerica – fra le parti in causa) occorre quindi prendere le mosse dalle risultanze della verificazione disposta dal Collegio con ordinanza n. 296/2016.

Le risultanze dell’attività di verificazione risultano determinanti ai fini del decidere anche in considerazione del fatto che l’attività del delegato prefettizio è stata svolta (su espressa indicazione del Collegio) mediante l’acquisizione e il conteggio delle schede elettorali e non limitandosi ai soli dati desumibili dai verbali di ciascuna sezione.

Ebbene, all’esito delle operazioni di verificazione (della cui correttezza metodologica non è dato dubitare) è possibile tratte le conclusioni che seguono.

5.1. Per quanto riguarda la Sezione I, gli aventi diritto al voto erano 1.024; le schede autenticate e vidimate erano 1.050; il numero complessivo dei votanti era di 787; le schede scrutinate era di 787 e il numero delle schede autenticate ma non utilizzate era di 263.

Ne consegue:

a) che vi sia piena corrispondenza fra numero complessivo dei votanti (787) e schede scrutinate (787);

b) che la differenza fra le schede autenticate e vidimate (1.050) e quelle autenticate ma non utilizzate (263) coincida esattamente sia con il numero complessivo dei votanti, sia con il numero complessivo delle schede scrutinate (in entrambi i casi pari a 787).

Quindi, si può concludere nel senso che, all’esito delle operazioni di verificazione, nessuna irregolarità sia emersa in relazione alla Sezione I.

5.2. Per quanto riguarda la Sezione II, gli aventi diritto al voto erano 1.004; le schede autenticate e vidimate erano 1.007; il numero complessivo dei votanti era di 737; le schede scrutinate era di 738 e il numero delle schede autenticate ma non utilizzate era di 269.

Ne consegue:

a) che vi sia una differenza di una unità fra numero complessivo dei votanti (737) e schede scrutinate (738);

b) che la differenza fra le schede autenticate e vidimate (1.007) e quelle autenticate ma non utilizzate (269) coincida esattamente con il numero delle schede scrutinate (738) ma si discosti di una unità rispetto al numero complessivo dei votanti (pari a 737).

Quindi, si può concludere nel senso che, all’esito delle operazioni di verificazione, sia emersa una irregolarità in relazione alla Sezione II quantificabile in un caso di mancata coincidenza, nei sensi dinanzi chiariti.

5.3. Per quanto riguarda la Sezione III, gli aventi diritto al voto erano 1.158; le schede autenticate e vidimate erano 1.000; il numero complessivo dei votanti era di 888; le schede scrutinate era di 890 e il numero delle schede autenticate ma non utilizzate era di 110.

Ne consegue:

a) che vi sia una differenza di due unità fra numero complessivo dei votanti (888) e schede scrutinate (890);

b) che la differenza fra le schede autenticate e vidimate (1.000) e quelle autenticate ma non utilizzate (110) coincida esattamente con il numero delle schede scrutinate (890) ma si discosti di due unità rispetto al numero complessivo dei votanti (pari ad 888).

Quindi, si può concludere nel senso che, all’esito delle operazioni di verificazione, sia emersa una irregolarità in relazione alla Sezione III quantificabile in due casi di mancata coincidenza, nei sensi dinanzi chiariti.

5.4. Per quanto riguarda la Sezione V, gli aventi diritto al voto erano 1.127; le schede autenticate e vidimate erano 1.049; il numero complessivo dei votanti era di 815; le schede scrutinate era di 818 e il numero delle schede autenticate ma non utilizzate era di 231.

Ne consegue:

a) che vi sia una differenza di tre unità fra numero complessivo dei votanti (815) e schede scrutinate (818);

b) che la differenza fra le schede autenticate e vidimate (1.049) e quelle autenticate ma non utilizzate (231) coincida esattamente con il numero delle schede scrutinate (818) ma si discosti di tre unità rispetto al numero complessivo dei votanti (pari ad 815).

Quindi, si può concludere nel senso che, all’esito delle operazioni di verificazione, sia emersa una irregolarità in relazione alla Sezione V quantificabile in tre casi di mancata coincidenza, nei sensi dinanzi chiariti.

5.5. Concludendo sul punto, si può affermare che, all’esito delle operazioni di verificazione, sia emerso che i casi di irregolarità e di mancata coincidenza meglio descritti sub 5.2, 5.3 e 5.4 assommino in totale a sei.

6. Occorre a questo punto domandarsi se le (pur sussistenti) irregolarità in tal modo accertate risultino nel complesso idonee a comportare l’integrale travolgimento delle operazioni elettorali.

Ad avviso del Collegio al quesito deve essere fornita risposta in senso negativo.

6.1. Si osserva in primo luogo al riguardo che l’esiguo numero dei voti risultati irregolari (pari, come si è detto, a sei) risulta di gran lunga inferiore alla differenza fra la lista che supportava la candidatura del signor Pasquale Carofano (che ha riportato 2.056 voti di lista), la lista che supportava la candidatura della signora Abbamondi (che ha riportato 1.955 voti di lista) e la lista che supportava la candidatura del signor Gianluca Aceto (che ha riportato soltanto 515 voti di lista). 

6.2. Si osserva in secondo luogo che, in base a un condiviso orientamento (correttamente richiamato dall’appellante), la radicale invalidità delle operazioni elettorali può essere ravvisata solo quando la mancanza di elementi o di requisiti essenziali impedisca il raggiungimento dello scopo che connota il singolo atto, mentre non possono comportare l’l’integrale annullamento delle operazioni le mere irregolarità, ossia quei vizi da cui non derivi alcun pregiudizio per le garanzie o la compressione della libera espressione del voto (in tal senso - ex plurimis -: Cons. Stato, III, 23 maggio 2016, n. 2119; id., V, 15 maggio 2015, n. 2920).

Del resto, essendo il procedimento elettorale preordinato alla formazione e all'accertamento della volontà degli elettori (anche in considerazione della rilevanza costituzionale della disciplina del diritto di voto - art. 48 Cost. -), è da ritenere che producano tale effetto invalidante solo quelle anormalità procedimentali che impediscano l'accertamento della regolarità delle operazioni elettorali con effettiva e radicale diminuzione delle garanzie di legge. Le altre anormalità, invece, quali le omissioni di adempimenti formali ovvero le irregolarità comunque inidonee ad alterare in odo irrimediabile il canone della genuinità del voto nel suo complesso costituiscono delle mere irregolarità tutte le volte che non incidano negativamente sulla finalità che il procedimento persegue, id est l'autenticità, la genuinità e la correttezza degli adempimenti (arg. ex Cons. Stato, V, 19 giugno 2012, n. 3557).

6.2.1. Ebbene, il Collegio ritiene che nel caso in esame non emergano elementi atti a ritenere che le pur ravvisate irregolarità fossero idonee a determinare la radicale compromissione della genuinità del voto e, in via mediata, l’integrale travolgimento degli esiti delle operazioni elettorali.

In particolare, è vero che nel caso in esame è stata ravvisata in sei casi una discrasia fra il numero dei votanti e quello delle schede scrutinate, ma è anche vero che – in relazione al complesso dei fatti rilevanti e all’entità di tale discrasia – detta circostanza non appare idonea a testimoniare la radicale compressione della genuinità del voto nel suo complesso.

6.2.2. Né può ritenersi che nel caso in esame risultino accertate ipotesi di violazione delle previsioni di cui al d.P.R. 570 del 1960 (con particolare riguardo agli articoli 47, 53 e 63) tali da determinare la radicale nullità delle operazioni elettorali, ravvisandosi – al contrario – la sostanziale correttezza del procedimento elettorale e dei relativi esiti.

7. Per quanto riguarda i motivi del ricorso di primo grado riproposti nella presente sede di appello ai sensi dell’articolo 101, co, 2 del c.p.a. si osserva in primo luogo che non possano essere esaminati gli argomenti di doglianza già articolati nella parte in ‘Fatto’ del ricorso di primo grado e riportati de extenso alle pagine da 10 a 16 della memoria di costituzione in data 29 dicembre 2015.

Al riguardo ci si limita a richiamare il consolidato – e qui condiviso – orientamento secondo cui nel processo amministrativo se il ricorso viene diviso in ‘fatto’ e ‘diritto’ i motivi di censura devono essere contenuti nella parte in diritto, e sono per l'effetto inammissibili i motivi ‘intrusi’, contenuti invece nella parte "in fatto" (in tal senso –ex multis -: Cons. Stato, VI, 25 ottobre 2012, n. 5469).

..7.1. Allo stesso modo, è inammissibile la generica riproposizione dei motivi di ricorso già articolati in primo grado, senza la puntuale indicazione di quali siano i motivi in concreto riproposti.

Al riguardo i ricorrenti in primo grado si sono limitati ad affermare (e in modo del tutto generico) che “il TAR, ritenendo sufficienti alcuni dei motivi del ricorso originario ai fini del suo accoglimento, ha dichiarato assorbiti gli ulteriori motivi con esso proposti, nonché quelli oggetto dei successivi motivi aggiunti” (pag. 9 della richiamata memoria in data 29 dicembre 2015).

Di qui l’integrale (e testuale) riproposizione del ricorso di primo grado sia nella parte ritenuta accolta sia in quella ritenuta non accolta.

Ma è evidente che in tal modo procedendo i ricorrenti in primo grado (odierni appellati) abbiano onerato il Collegio dell’inammissibile onere di individuare e selezionare, nell’ambito dei motivi del ricorso originario quelli oggetto di riproposizione ai sensi del richiamato articolo 101, in tal modo violando il generale principio della specificità dei motivi che – per evidenti ragioni di ordine sistematico – non può non valere anche per le ipotesi di riproposizione di cui all’articolo 101 del cod. proc. amm.

7.2. Per quanto riguarda la riproposizione da parte dei ricorrenti in primo grado dei motivi aggiunti articolati dinanzi al T.A.R. deve qui trovare accoglimento l’eccezione di inammissibilità già sollevata in primo grado dal signor Carofano e qui puntualmente riproposta.

In particolare l’odierno appellante ha correttamente eccepito che i motivi di censura articolati dai ricorrenti in primo grado con il mezzo dei motivi aggiunti (motivi di censura essenzialmente basati sulle risultanze desumibili dalle liste elettorali medio) non rappresentino un ulteriore svolgimento delle censure tempestivamente proposte con il ricorso introduttivo e non mirino a censurare atti e provvedimenti di cui i ricorrenti abbiano avuto sono scienza solo successivamente per fatto loro non imputabile.

Al contrario, i richiamati motivi aggiunti miravano a censurare (asseriti) nuovi ed ulteriori vizi di atti che i ricorrenti in primo grado potevano (e avevano l’onere di) acquisire entro il termine perentorio di cui all’articolo 130 del cod. proc. amm. 

Di qui l’inammissibilità dei richiamati motivi aggiunti.

8. Per le ragioni sin qui esposte l’appello in epigrafe deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza in oggetto, deve essere disposta la reiezione del ricorso di primo grado.

Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese fra le parti.

Resta invece a carico dei ricorrenti in primo grado (odierni appellati) il compenso per il verificatore che viene liquidato in euro 1.500 (millecinquecento), comprensivi di ogni onere e spesa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi cui al punto 8 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere, Estensore

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/07/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)