Banca Dati G.A.R.I.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8849 del 2014, proposto da: 
*****

contro

Presidenza della Repubblica, Commissione Straordinaria per la Gestione del Comune di Augusta, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno e Prefettura di Siracusa - U.T.G., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti di

Comune di Augusta, n.c. e Librizzi Maria Carmela, quale componente della Commissione Straordinaria per la Gestione del Comune di Augusta, n.c.; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I, n. 5856 del 3 giugno 2014, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del Consiglio Comunale di Augusta e la nomina della Commissione straordinaria.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2015 il consigliere Dante D'Alessio e uditi per le parti l’avvocato Andrea Scuderi e l’avvocato dello Stato Tito Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il dr. *, Sindaco del Comune di Augusta, e i consiglieri comunali *, hanno impugnato davanti al T.A.R. per il Lazio, con due distinti ricorsi, il decreto del Presidente della Repubblica, in data 7 marzo 2013, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale, ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. n. 167 del 2000, a causa di accertati fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, nonché gli atti presupposti e, in particolare, la deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 7 marzo 2013, la proposta di scioglimento formulata dal Ministro dell'Interno, la relazione del Prefetto di Siracusa del 7 dicembre 2012, il parere del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, integrato con la partecipazione dei rappresentanti della Direzione Distrettuale Antimafia di Catania e della Procura della Repubblica di Siracusa.

2.- Il T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I, con sentenza n. 5856 del 3 giugno 2014, riuniti i due ricorsi li ha respinti.

2.1.- Dopo aver ricordato che il sindacato del giudice amministrativo sul corretto uso del potere di scioglimento degli organi elettivi a causa di infiltrazioni e di condizionamento di tipo mafioso «non può spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione, dell'esistenza di una giustificazione motivazionale logica, coerente e ragionevole», il T.A.R. ha ritenuto che, nel caso in esame, i tre requisiti risultavano tutti presenti, precludendo quindi il possibile accoglimento dei ricorsi.

3.- Il dr. * * e i consiglieri comunali su indicati hanno appellato la citata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili.

3.1.- Gli appellanti, in particolare, hanno sostenuto che il T.A.R., dopo aver delineato le caratteristiche del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti di scioglimento, ha del tutto omesso di esaminare, finendo sostanzialmente per eluderle, le molteplici censure che erano state sollevate con il primo motivo di ricorso.

3.2.- Gli appellanti hanno, quindi, insistito nel sostenere che il provvedimento di scioglimento, che ha natura sanzionatoria, e gli atti presupposti erano stati adottati in violazione dell’art. 24 della Costituzione e degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990 che, in correlazione con l’articolo 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e degli articoli 47, 52 e 53 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione, impongono il rispetto dei fondamentali principi del giusto processo e del giusto procedimento amministrativo, soprattutto se si incide su diritti fondamentali quali quelli correlati alla vita democratica delle comunità locali ed alla volontà espressa dal corpo elettorale.

In particolare, secondo gli appellanti, tali principi prevedono che:

a) il procedimento si svolga garantendo in pieno la partecipazione, l’informazione e il contraddittorio con gli interessati ai quali va assicurata la possibilità di incidere sul contenuto del provvedimento finale;

b) il relativo esito venga comunque sottoposto ad una successiva verifica giurisdizionale piena e di merito che non si limiti ad un sindacato estrinseco o “debole” ma investa la veridicità e congruità delle circostanze sulle quali l’esito provvedimentale si è fondato. 

3.3.- Secondo gli appellanti il T.A.R. ha radicalmente tradito i suddetti principi senza compiere alcuna delle verifiche necessarie e senza effettuare un minimo di confronto rispetto alla mole di deduzioni ed elementi documentali che erano stati dedotti a sostegno dell’inconsistenza e della mancanza di veridicità dei presupposti sui quali si era basato il provvedimento di scioglimento, concludendo in moto tautologico che i fatti verificatisi ed accertati erano stati ritenuti correttamente e non irragionevolmente manifestazione di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell’ente comunale.

3.4.- Gli appellanti hanno, quindi, insistito nel contestare analiticamente gli elementi di fatto sulla base dei quali è stato adottato il contestato decreto di scioglimento ed hanno ribadito, nelle pagine da 39 a 66 dell’appello, che nella fattispecie mancavano quegli asseriti concreti, univoci e rilevanti elementi di collegamento fra gli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso che sono richiesti, ai fini dell’adozione del provvedimento di scioglimento, dall’art. 143 del d.lgs. n. 167 del 2000, nel testo modificato dall’art. 2, comma 30, della legge n. 94 del 2009.

3.5.- Con memoria depositata in vista dell’udienza di merito, gli appellanti hanno sostenuto che nel giudizio penale in corso nei confronti del dr. *, che si svolge con il rito immediato su richiesta di parte, sta emergendo la verità dei fatti e, in particolare, che «non esiste ad Augusta alcuna organizzazione mafiosa egemone». Inoltre è stato confermato che il consigliere comunale «Blandino non ha mai sostenuto né direttamente né indirettamente il dottore * appoggiando al contrario sistematicamente i suoi antagonisti». Men che mai, aggiungono gli appellanti, il dr. * si è recato a casa del *, come è stato confermato dagli stessi Carabinieri di Siracusa che, a distanza di sei anni dalle intercettazioni, hanno ammesso che la tesi della presenza del * presso l’abitazione del * era frutto di un refuso. 

Gli appellanti hanno poi anche evidenziato che l’interdittiva antimafia emanata nei confronti del Consorzio Aedars, che è richiamato nel decreto di scioglimento in relazione ad affermate irregolarità negli appalti di lavori pubblici riguardanti la ristrutturazione del Convento di S. Domenico, è stata annullata dal T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 3449 del 20 marzo 2014, confermata da questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6326 del 22 dicembre 2014.

3.6.- Gli appellanti hanno, quindi, insistito nel sostenere l’erroneità della sentenza appellata, che è basata su giudizi epidermici e suggestioni prive dei minimi fondamenti e riscontri e che è incorsa negli stessi vizi dei provvedimenti impugnati, ed hanno aggiunto che l’inconsistenza dei rilievi mossi agli amministratori decaduti è dimostrata dalla circostanza che la Commissione straordinaria ha operato e sta operando in maniera assolutamente identica alla disciolta amministrazione.

4.- All’appello si oppongono le Amministrazioni intimate che, con ampia ed articolata memoria, hanno chiesto la conferma della appellata sentenza del T.A.R. per il Lazio.

5.- Tutto ciò premesso, si deve dare atto, prima dell’esame del merito, che il procuratore degli appellanti ha dichiarato a verbale, di non avere più interesse alla richiesta di accesso, che aveva formulato nell’atto di appello, alla documentazione prodotta dall’amministrazione e mantenuta in busta chiusa fino all’invio in decisione da parte del giudice di primo grado.

6.- Nel merito, si deve ricordare che questa Sezione ha già esaminato, anche di recente, diversi casi di impugnazione di decreti con il quali è stato disposto lo scioglimento di Consigli comunali, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, recante il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, a causa della ritenuta sussistenza di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ed ha affermato, sulla questione, alcuni principi di carattere generale.

6.1.- La Sezione, in particolare, dopo aver ricordato che lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose costituisce una misura straordinaria di prevenzione (Corte Costituzionale n. 103 del 19 marzo 1993), che l'ordinamento ha apprestato per rimediare a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell'autogoverno locale (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 2895 del 28 maggio 2013), che si basa sull'accertata diffusione sul territorio della criminalità organizzata, ha affermato che tale misura non ha la natura di provvedimento sanzionatorio (fra le più recenti: Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4845 del 26 settembre 2014), non avendo finalità repressive nei confronti di singoli, ma ha la scopo fondamentale di salvaguardare la funzionalità dell’amministrazione pubblica.

Il D.P.R. con il quale è disposto lo scioglimento, e la relazione ministeriale di accompagnamento, costituiscono, quindi, atti di alta amministrazione, perché determinano la prevalenza delle azioni di contrasto alle mafie rispetto alla conservazione degli esiti delle consultazioni elettorali (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 2895 del 28 maggio 2013 cit.).

6.2.- In relazione agli elementi sulla base dei quali può essere disposto il provvedimento dissolutorio, la Sezione ha affermato che le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento devono essere considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e devono risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso (in termini: Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 1547 del 10 marzo 2011).

Assumono quindi rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni). E ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014, cit.).

6.3.- La Sezione ha, quindi, precisato che l'art. 143 del d. lgs. n. 267 del 2000 consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, e perciò sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se di livello inferiore rispetto a quello che legittima l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza (Consiglio di Stato, Sezione III n. n. 1266 del 6 marzo 2012).

Nell’esercizio del potere di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, trovano quindi giustificazione i margini, particolarmente estesi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di stampo mafioso (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014).

6.4.- La Sezione ha anche aggiunto che, se è vero che gli elementi raccolti, devono essere «concreti, univoci e rilevanti», come è richiesto dalla nuova formulazione dell’art. 143, comma 1, del d.lgs. 267 del 2000, è tuttavia solo dall’esame complessivo di tali elementi che si può ricavare, da un lato, il quadro e il grado del condizionamento mafioso e, dall’altro, la ragionevolezza della ricostruzione operata quale presupposto per la misura dello scioglimento degli organi dell’ente (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2895 del 28 maggio 2013).

6.5.- Proprio la straordinarietà dell’indicata misura e la sua fondamentale funzione di contrasto alla capillare diffusione della criminalità organizzata sull’intero territorio nazionale hanno fatto, quindi, ritenere alla Sezione che la suindicata modifica dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 non implica una regressione della ratio sottesa alla disposizione, poiché «la finalità perseguita dal legislatore è rimasta quella di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo» (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2038 del 23 aprile 2014), nell'evidente necessità di evitare, con immediatezza, che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3340 del 2 luglio 2014 cit.). 

6.6.- Con riferimento all’ampiezza dei poteri di cui dispone il giudice amministrativo nell’esame delle impugnazioni dei provvedimenti di scioglimento, la Sezione ha, in conseguenza, affermato che, considerata la natura del procedimento dissolutorio, può essere esercitato un sindacato di legittimità di tipo estrinseco, senza possibilità di valutazioni che, al di fuori della repressione del travisamento dei fatti, si muovano sul piano del merito (Consiglio di Stato, Sezione III n. 1266 del 6 marzo 2012, cit.).

7.- Facendo applicazione di tali principi, l’appello deve essere respinto.

8.- Non può innanzitutto ritenersi fondata la tesi degli appellanti secondo i quali nel procedimento amministrativo volto allo scioglimento degli organi rappresentativi degli enti locali devono essere comunque rispettati i principi del giusto processo e, quindi, del giusto procedimento amministrativo.

8.1.- Non si può ritenere, infatti, che il procedimento debba garantire in pieno la partecipazione, l’informazione e il contraddittorio con gli interessati, tenuto conto della natura di misura straordinaria di prevenzione che ha il provvedimento di scioglimento e della funzione, ritenuta prevalente dall’ordinamento, di salvaguardia della funzionalità dell’amministrazione pubblica e di rimedio a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell'autogoverno locale, dovuto al condizionamento da parte della criminalità organizzata.

8.2.- Per quanto riguarda, in particolare, la lamentata mancanza di una formale comunicazione agli interessati dell’avvio del procedimento amministrativo e la carenza di un successivo reale contraddittorio, si deve ricordare che questa Sezione ha già affermato che, in materia, la comunicazione dell’avvio del procedimento non è necessaria, tenuto conto della natura preventiva e cautelare del decreto di scioglimento e della circostanza che gli interessi coinvolti non concernono, se non indirettamente, persone, riguardando piuttosto la complessiva operatività dell’ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell’intera collettività comunale (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 727 del 14 febbraio 2014).

8.3- Occorre peraltro tenere conto anche delle esigenze di celerità del procedimento e della difficile ipotizzabilità di una collaborazione procedimentale che è preclusa anche dalla riservatezza degli elementi documentali (e prettamente indiziari) su cui si basa il procedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 6657 del 28 ottobre 2009).

9.- Non può poi ritenersi fondato nemmeno il motivo con il quale l’appellante ha sostenuto che il provvedimento di scioglimento dovrebbe essere comunque sottoposto ad una successiva verifica giurisdizionale piena e di merito non limitato ad un sindacato estrinseco.

Si è, infatti, già ricordato che il giudice amministrativo ha, in materia, un sindacato di legittimità di tipo estrinseco che non può estendersi al merito delle valutazioni effettuate dall’Amministrazione ma deve fermarsi all’accertamento della eventuale erroneità dei fatti ed alla manifesta irragionevolezza delle decisioni assunte.

10.- Nella fattispecie, l’atto di scioglimento e gli atti presupposti (la proposta di scioglimento formulata dal Ministro dell'Interno, la relazione del Prefetto di Siracusa del 7 dicembre 2012, il parere del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica e gli accertamenti di polizia compiuti), diversamente da quanto sostengono gli appellanti, danno ampia e dettagliata motivazione della situazione nella quale versava l’amministrazione comunale di Augusta prima che ne fosse decretato lo scioglimento, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000.

10.1.- Dalla relazione del Prefetto di Siracusa, in atti, si rileva, fra l’altro, che la Procura Distrettuale della Repubblica di Catania aveva segnalato alla Prefettura di Siracusa che, nell'ambito di indagini dalla stessa coordinate, era emerso il collegamento del Sindaco di Augusta e di un Assessore comunale (*) con esponenti di spicco del sodalizio di stampo mafioso radicato nel territorio del Comune (articolazione del clan Nardo di Lentini), unitamente al loro condizionamento in cambio dell’appoggio nella competizione elettorale, dimostrato dai ripetuti contatti personali e telefonici al fine di garantirne l'accesso ad informazioni relative a programmi ed appalti dell'amministrazione comunale.

Tali indagini avevano determinato l’emissione, da parte della Procura Distrettuale della Repubblica di Catania, di ordinanze di custodia cautelare in carcere, per diversi soggetti ritenuti appartenenti alla criminalità organizzata, e l’avviso di conclusione delle indagini preliminari nei confronti dell’ex sindaco * e dell’assessore comunale ai Lavori Pubblici Giunta*, con il conseguente rinvio a giudizio degli stessi (e di diversi altri soggetti coinvolti), per i reati di concorso esterno in associazione mafiosa, di cui all’art. 416 bis del c.p., e di voto di scambio aggravato.

10.2.- La medesima Procura aveva altresì evidenziato che altri consiglieri, assessori e funzionari dell’ente locale intrattenevano a vario titolo rapporti con esponenti mafiosi.

Ulteriori elementi erano stati poi raccolti dalla apposita Commissione incaricata delle verifiche ispettive.

10.3.- Negli atti sono state indicate, pertanto, dettagliatamente le numerose e significative vicende nelle quali sono risultati coinvolti gli amministratori locali che hanno determinato un quadro indiziario che non fa ritenere manifestamente irragionevole la valutazione compiuta in ordine alla sussistenza di una contiguità di amministratori del Comune con il mondo delle malavita organizzata.

10.4.- Tali elementi, raccolti a fondamento del provvedimento impugnato, possono ritenersi, in particolare, sufficienti per giustificare il provvedimento dissolutorio, trattandosi di “elementi concreti, univoci e rilevanti” e, quindi, tali da poter costituire il legittimo presupposto per l’adozione del provvedimento dissolutorio, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000.

Del resto, come si è ricordato (e come aveva già sostenuto il T.A.R. nella decisione appellata) la valutazione che può compiere il giudice amministrativo sulle valutazioni compiute in materia dall’Amministrazione non può spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale logica, coerente e ragionevole.

11.- Si deve aggiungere che il quadro indiziario rappresentato negli atti, sulla base degli elementi raccolti nelle indagini anche penali che hanno riguardato alcuni amministratori del Comune, non risulta affetto nemmeno da un evidente travisamento dei fatti.

Gli elementi raccolti, al di là di possibili (ed inevitabili) singole inesattezze, dovute alla mole dei dati acquisiti, manifestano, infatti, l’esistenza di collegamenti diretti o indiretti di amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso, tali da poter compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione comunale e il regolare funzionamento dei servizi ad essa affidati.

11.1.- Risulta, in particolare, decisiva la circostanza che il Sindaco  *, l’assessore ai lavori pubblic* e diversi consiglieri comunali sono stati rinviati a giudizio, in data 25 marzo 2013, anche per reati di mafia, per le vicende che si sono sommariamente ricordate, e che tale giudizi sono oggi ancora in corso. E ciò a prescindere da ogni questione sul possibile esito dei procedimenti penali.

11.2.- Non possono assumere, invece, decisivo rilievo in questo giudizio singoli elementi di valutazione che non sono poi stati successivamente confermati, come la circostanza, evidenziata dagli appellanti, che la presenza del dr. * presso l’abitazione del consigliere comunale  *, condannato per reati di mafia e dal settembre 2013 collaboratore di giustizia, era risultata frutto di un refuso, come ammesso dagli stessi Carabinieri. O come il sopravvenuto annullamento giurisdizionale dell’interdittiva antimafia che era stata emanata nei confronti del Consorzio Aedars, appaltatore dei lavori nel Convento di San Domenico.

Infatti, come si è prima ricordato, le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento devono essere considerate nel loro insieme e non atomisticamente.

Peraltro tali sopravvenute circostanze non erano conosciute all’epoca in cui il provvedimento di scioglimento impugnato è stato adottato e quindi, anche per tale motivo, non possono incidere sulla legittimità degli atti impugnati.

12. – Per tutti gli esposti motivi, l’appello deve essere respinto.

Si deve solo aggiungere che non si ravvisano ragioni per investire, in relazione alle questioni sollevate in ordine all’applicazione del potere di scioglimento degli organi comunali previsto dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000, la Corte Costituzionale (che peraltro si è già pronunciata in passato sulla legittimità della previsione con la sentenza n. 103 del 1993) o la Corte di Giustizia CE. 

13.- Le spese del grado di appello possono essere compensate fra le parti considerata la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione fra le parti delle spese e competenze del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Dante D'Alessio, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Alessandro Palanza, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)