Saturday 20 February 2016 08:46:42

Giurisprudenza  Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali

Silenzio inadempimento della P.A.: nei giudizi sul silenzio il giudice non può andare oltre la declaratoria di illegittimità dell’inerzia e l’ordine di provvedere

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 18.2.2016 n. 653

La controversia all’esame della Quarta Sezione del Consiglio di Stato è stata introdotta quanto al regime giuridico sostanziale e processuale, ai sensi dell’art.31 del codice del processo amministrativo che disciplina l’azione avverso il silenzio-rifiuto (rectius silenzio- inadempimento ), istituto finalizzato a porre un rimedio alle ipotesi di comportamento inerte della pubblica amministrazione. Nella sentenza del 18 febbraio 2016 n. 653 il Supremo Consesso rileva come "Il legislatore, già con il previgente art.21 bis della legge 6 dicembre 1971 n.1034 ha configurato in favore del soggetto interessato un’azione articolata su due domande: una , di tipo dichiarativo , volta ad ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione destinataria di un’apposita istanza ad essa rivolta a definire il procedimento nei termini previsti; l’altra, di condanna, con cui si impone alla P.A. l’adozione di una determinazione esplicita in ordine a quanto alla medesima viene chiesto. Sempre in linea di massima, va pure osservato che nei giudizi sul silenzio il giudice non può andare oltre la declaratoria di illegittimità dell’inerzia e l’ordine di provvedere , essendogli precluso il potere di accertare la fondatezza sostanziale sottesa alla richiesta avanzata dal soggetto, giacchè se così non fosse si andrebbe a sostituire indebitamente alla stessa P.A. ( cfr Cons Stato Sez. IV 25/9/2012 n.5088; idem 24/572010 n. 3270 ). Inoltre perché si configuri un silenzio- inadempimento è necessario che l’Amministrazione contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere e tanto sia in base ad espresse previsioni di legge sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso.

 

Testo del Provvedimento (Apri il link)

 

N. 00653/2016REG.PROV.COLL.

N. 05521/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5521 del 2015, proposto da: 
Cargoitalia Spa in Liquidazione, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Clarizia, Laura Pierallini, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, Via Principessa Clotilde, 2; 

contro

Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti di

Cargolux Italia Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Mario Ettore Verino, Matteo Mungari, con domicilio eletto presso il secondo, in Roma, Via Guido D'Arezzo 32; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III TER n. 4207/2015, resa tra le parti, concernente silenzio-inadempimento sulla diffida volta ad ottenere la verifica dei requisiti e presupposti per il mantenimento delle certificazioni precedentemente concesse - licenza di vettore aereo e coa in capo a Società controinteressata 

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile e di Cargolux Italia Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Laura Pierallini, l'Avvocato dello Stato Paola Palmieri e Mario Ettore Verino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

Cargoitalia spa , vettore italiano attivo nel mercato del trasporto aereo, settore cargo, titolare di licenza di vettore aereo nonché di certificato di operatore aereo ( C.O.A.) nonché vettore cargo sulle rotte che collegano il Nord Italia con i maggiori mercati asiatici ed orientali proponeva innanzi al Tar del Lazio ricorso volto ad accertare l’illegittimità :

a) del silenzio- inadempimento serbato da ENAC – Ente Nazionale Aviazione Civile – sulla diffida della ricorrente del 21/7/2011 finalizzata alla verifica della sussistenza in capo alla controinteressata Cargolux Italia s.pa. dei requisiti e presupposti per il mantenimento delle certificazioni precedentemente concesse ( licenza di vettore aereo e C.O.A ) ;

b) dell’ inadempimento dell’obbligo dell’ENAC di effettuare le attività di vigilanza prescritte dal reg. CE n.1008/2008 , dalla circolare ENA del 27/2/2008 EAL- 16 in ordine alla licenza di esercizio n.444/UE, rilasciata da ENAC a Cargolux Italia il 15/5/2009.

L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 4207/2015 dichiarava il ricorso in parte improcedibile e in altra parte infondato e rigettava altresì la chiesta domanda di risarcimento.

Cargoitalia s.pa. in liquidazione ha impugnato tale decisum, deducendo la erroneità delle statuizioni rese dal primo giudice e tanto con riferimento ai tre capi della sentenza, nei seguenti termini :

E’ errata è la conclusione del primo giudice di dichiarare la improcedibilità del gravame nella parte in cui la ricorrente ha chiesto una pronuncia sulla verifica della sussistenza o meno dei requisiti delle certificazioni aeronautiche rilasciate a Cargolux nel 2009;

Errata è da ritenersi la valutazione del TAR in ordine alla documentazione prodotta in giudizio relativamente alla ritenuta effettuazione dell’attività di vigilanza da parte di ENAC, senza che l’Ente in questione abbia fornito contezza alcuna in ordine all’effettuazione dell’attività di controllo che pertanto deve ritenersi del tutto omessa

la fondatezza dei suindicati motivi di ricorso avrebbe dovuto indurre il TAR a concludere per l’accoglimento della domanda di risarcimento.

Resiste con semplice nota di costituzione ENAC .

La controinteressata Cargolux Italia spa si è costituita in giudizio contestando la fondatezza dei motivi d’appello .

Alla camera di consiglio del 17/11/2015 la causa è stata introitata per la decisione. 

DIRITTO

La controversia all’esame è stata introdotta quanto al regime giuridico sostanziale e processuale, ai sensi dell’art.31 del codice del processo amministrativo che disciplina l’azione avverso il silenzio- rifiuto (rectiussilenzio- inadempimento ), istituto finalizzato a porre un rimedio alle ipotesi di comportamento inerte della pubblica amministrazione . 

Il legislatore, già con il previgente art.21 bis della legge 6 dicembre 1971 n.1034 ha configurato in favore del soggetto interessato un’azione articolata su due domande:

una , di tipo dichiarativo , volta ad ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione destinataria di un’apposita istanza ad essa rivolta a definire il procedimento nei termini previsti ;

l’altra, di condanna, con cui si impone alla P.A. l’adozione di una determinazione esplicita in ordine a quanto alla medesima viene chiesto. 

Sempre in linea di massima, va pure osservato che nei giudizi sul silenzio il giudice non può andare oltre la declaratoria di illegittimità dell’inerzia e l’ordine di provvedere , essendogli precluso il potere di accertare la fondatezza sostanziale sottesa alla richiesta avanzata dal soggetto, giacchè se così non fosse si andrebbe a sostituire indebitamente alla stessa P.A. ( cfr Cons Stato Sez. IV 25/9/2012 n.5088; idem 24/572010 n. 3270 ).

Inoltre perché si configuri un silenzio- inadempimento è necessario che l’Amministrazione contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere e tanto sia in base ad espresse previsioni di legge sia nelle ipotesi che discendono dai principi generali o dalla peculiarità del caso.

E’ alla luce delle suindicate coordinate giurisprudenziali che reggono l’istituto ex art.31 c.p.a. che va inquadrata la vicenda all’esame ed è nell’ambito di tali parametri che deve essere trovata la soluzione alle questioni giuridiche all’uopo sollevata. 

Ciò precisato in ordine al perimetro decisionale del giudizio introdotto dall’art.31 c.p.a., il decisum di primo grado qui gravato, relativamente alle osservazioni e conclusioni in esso contenute appare meritevole di essere confermato nei sensi di seguito indicati .

In concreto Cargoitalia operatore aereo nel settore cargo con l’istanza presentata ad ENAC quale mezzo propedeutico al poi instaurato rito del silenzio,sollecita tale Ente, quale autorità di regolazione tecnica, certificazione , vigilanza e controllo nel campo dell’aviazione civile ai sensi dell’art. 687 del codice della navigazione, a svolgere due “attività”:

- quella di verificare la sussistenza e permanenza dei requisiti e presupposti in capo alla concorrente e controinteressata Cargolux Italia per il mantenimento delle certificazioni di validità ( licenza di esercizio e COA) rilasciate nel maggio del 2009 alla predetta Società 

- quella di adottare nell’ambito dei compiti di vigilanza ogni iniziativa ed azione volta al rispetto da parte di Cargolux Italia delle norme vigenti in materia.

Preliminarmente vale far presente ai fini di una esaustiva trattazione della vicenda in rassegna che l’attuale appellante a suo tempo ha impugnato innanzi al Tribunale Amministrativo del Lazio la licenza di vettore aereo e il certificato COA rilasciati a Cargolux Italia nel 2009 e tale impugnativa proposta nel 2011 ( ric. N. 9175/2011) è stata rigettata con sentenza n.9539/2012, intervenuta nel giugno del 2012.

E’ quindi accaduto che sempre nel 2011 e quindi pressoché contemporaneamente all’ avvenuta proposizione del ricorso d’impugnazione di cui sopra Cargoitalia “sollecita” ENAC con la diffida del 27 luglio del predetto anno ad esercitare un’azione di vigilanza in ordine alla sussistenza e persistenza delle condizioni di validità dei titoli di abilitazione all’attività di trasporto aereo in possesso della concorrente Cargolux. 

Ebbene, in base ai fatti come cronologicamente succedutisi, appare evidente che la richiesta di verificare la sussistenza dei requisiti per il mantenimento della licenza e del COA rilasciati in favore di Cargolux nel 2009 ( primo capo della domanda formulata ai sensi e per gli effetti dell’art.31 c.p.a. ) deve considerarsi allo stato in parte non ammissibile in quanto va ad interessare un arco temporale che è coperto dall’azione giurisdizionale volta ad ottenere l’annullamento della licenza e del COA rilasciati nel 2009 alla controinteressata, senza che quindi possa radicarsi una situazione di inerzia che ovviamente è integralmente assorbita dall’attivata azione giurisdizionale di contestazione diretta dei titoli de quibus

Per altra parte poi il ricorso avverso il “silenzio” si rivela improcedibile (come correttamente rilevato dal primo giudice) se è vero che in data 13 aprile 2012 ENAC ha rilasciato a Cargolux Itale un nuovo COA e non v’è dubbio che la rinnovata abilitazione, come rilasciata alla contro interessata, costituisce indirettamente una “risposta” alla diffida volta a dubitare della legittimità della precedente certificazione in ragione di una pretesa assenza di controlli, di guisa che ogni lamentela in ordine all’assenza ( e persistenza ) delle condizioni di validità dei titoli ben poteva essere contestata mediante l’eventuale impugnativa del rinnovato certificato di operatore aereo adottato in favore di Cargolux Italia 

E’ evidente che l’adozione di un nuovo specifico provvedimento rilasciato in capo Cargolux Italia di fatto fa venir meno ogni interesse a coltivare il giudizio avverso un asserito comportamento di inerzia tenuto nelle more da ENAC che invece conclusivamente ha optato per confermare in capo alla contro interessata l’originaria abilitazione rilasciata nel 2009, a seguito, evidentemente, di un’attività istruttoria culminata con l’adottato provvedimento dell’aprile del 2012, il che sta a significare in ogni caso superata ogni situazione di inerzia procedimentale lamentata dalla ricorrente.

E veniamo al secondo capo di domanda, come sottesa alla diffida del luglio del 2011, laddove Cargoitalia insta affinchè sia dichiarata la illegittimità della omessa attività di vigilanza , con l’obbligo di attivare ogni azione al riguardo.

Va qui però va rilevata la genericità ed irritualità della richiesta avanzata con il rito  ex art.31 c.pa. sicchè l’originario ricorso, in parte qua si rivela infondato se non inammissibile proprio perché in palese contrasto con i principi che reggono l’istituto del silenzio- inadempimento.

Invero, lo strumento giudiziale di accertamento dell’illegittimità del silenzio, come strutturato dal codice del processo e configurato dall’elaborazione giurisprudenziale si atteggia a rimedio esperibile le quante volte si intende ottenere da parte dell’Amministrazione rimasta inerte l’adempimento dell’obbligo a definire uno specifico procedimento nel termine previsto dalla legge e/o da disposizioni regolamentari con l’adozione di uno specifico conclusivo provvedimento .

Ma nella specie si chiede genericamente che ENAC ponga in essere una serie di attività e/o iniziative e/o azioni volte a veder assicurato il rispetto della normativa del settore di competenza dell’Ente:quella invocata dalla ricorrente è un’attività di controllo di vasta latitudine, svolta in via continuativa da ENAC e che implica l’esercizio di poteri di contenuto discrezionale, come tale insuscettibile di confluire nell’alveo del giudizio avverso il silenzio, in quanto in ordine alla esplicazione della generale ed istituzionale attività di vigilanza non è configurabile, almeno nei termini dedotti dalla ricorrente la mancata adozione di un provvedimento specifico, che pure rimane l’obiettivo consustanziale dell’azione giudiziale volta a far constare la illegittimità di un comportamento di inerzia della P.A.

Conclusivamente nella specie mancano i presupposti oggettivi per configurare a carico di ENAC una situazione di silenzio- inadempimento e perciò stesso l’appello si rivela infondato.

Quanto alla richiesta risarcitoria pure parte integrante del petitum qui fatto valere, la stessa si rivela improponibile: l’assenza in capo ad ENAC di comportamento contra legem impedisce, mancando un elemento costitutivo richiesto dallo schema paradigmatico della responsabilità extracontrattuale della P.A. di cui all’art.2043 codice civile l’insorgere di quale che sia situazione di pregiudizio suscettibile di ristoro patrimoniale direttamente riconducibile all’attività della pubblica Amministrazione 

In forza delle suestese considerazioni, assorbita ogni altra questione ritenuta qui non rilevante, l’appello all’esame va respinto.

Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza, liquidate come in dispositivo. 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 ( tremila/00) oltre IVA e CPA ) di cui 1.500 ,00 in favore di ENAC ed altre 1.500,00 in favore di Cargolux Italia s.p.a 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Riccardo Virgilio, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

 

 

 

 

     
     
L'ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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