Banca Dati G.A.R.I.

N. 05329/2015REG.PROV.COLL.

N. 02993/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2993 del 2015, proposto dalla Sigemi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pafundi, Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, 14/4 Sc.A; 

contro

Ministero dell'economia e delle finanze - Circoscrizione doganale di Genova, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE I n. 1890/2014, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze; 

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2015 il consigliere Maurizio Meschino e uditi per le parti gli avvocati Pafundi, Cocchi e l’avvocato dello Stato Marrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Continentale Italiana s.p.a. (oggi Sigemi s.r.l. in seguito “ricorrente”), con il ricorso n. 1695 del 1990 proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Ministero delle finanze - Direzione generale delle dogane, di revoca della deroga per l’installazione di misuratori volumetrici di prodotti petroliferi (prot. n. 398/rep.tec. del 7.7.1990) e, per quanto occorrente, della nota 8.8.1990 n. 70002 della circoscrizione doganale di Genova, di comunicazione della nota ministeriale. 

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione prima, concessa la sospensione cautelare del provvedimento, con la sentenza n. 1890 del 2014, pronunciata in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm., ha dichiarato il ricorso improcedibile con compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

3. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado, con domanda cautelare di sospensione dell’esecutività.

La domanda cautelare è stata accolta con l’ordinanza n. 2179 del 2015.

4. All’udienza del 13 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Nella sentenza di primo grado si rileva che il provvedimento impugnato è stato adottato nel 1990, prima della modifica dell’assetto organizzativo del Ministero delle finanze, ripartito in Agenzie dotate di personalità giuridica autonoma, con l’attribuzione all’Agenzia delle dogane e dei monopoli della competenza sulla materia cui afferisce il caso in controversia; si afferma quindi che “Il lungo lasso di tempo trascorso dall’adozione dell’atto impugnato e la sua natura che - va sottolineato – è espressione di discrezionalità tecnica la cui valutazione è oramai rimessa all’Agenzia e non più al Ministero evocato in giudizio, depongono per la fondatezza dell’eccezione di improcedibilità sollevata dall’Amministrazione.”. 

2. Nell’appello si censura la sentenza, poiché: a) la ricorrente non aveva alcun onere di integrare il contraddittorio nei confronti dell’Agenzia delle dogane, considerato che nella successione tra Enti pubblici il soggetto successore assume, ai fini del processo amministrativo, sia la legittimazione processuale passiva, sia l’onere di ogni iniziativa a tutela del pubblico interesse su cui il processo incide; b) il decorso del tempo dalla proposizione del ricorso non costituisce elemento sufficiente per far venir meno l’interesse alla sua trattazione, non essendo sopravvenute modifiche in fatto o in diritto, ferma restando, nel frattempo, la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato disposta in sede cautelare.

Si ripropongono quindi le censure non esaminate in primo grado, recanti violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del d.P.R. n. 232 del 1975, in relazione all’art. 3, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 179 del 1980 (rectius: “art. 2”, commi 1 e 3, come anche precisato nel testo dell’appello), nonché eccesso di potere per vari profili, poiché:

- la revoca della deroga è stata disposta senza la dimostrazione del venir meno dei requisiti che l’avevano consentita, nonostante l’accertamento tecnico dell’UTIF di Genova indicasse la permanenza delle difficoltà tecniche da cui era stata originata e l’onerosità degli interventi necessari per superarle (verbale 10-14/10/85); il previsto requisito della sussistenza di “specifiche difficoltà tecniche” è stato infatti riportato dall’Amministrazione a quello della “impossibilità tecnica”, per cui il provvedimento impugnato, pur ferma la natura tecnico discrezionale del potere esercitato, scaturisce da un’interpretazione della norma talmente restrittiva da renderla inapplicabile, venendo così in sostanza perseguito lo scopo espresso nella circolare in data 2.10.1985, di ricercare comunque la possibilità di installare i misuratori volumetrici con evidente sviamento di potere; 

- ciò ha altresì comportato l’assenza di ogni ponderazione degli interessi in campo, erariale e allo svolgimento dell’attività industriale e del privato, obbligando la ricorrente ad un intervento di forte incidenza sull’apparato produttivo nonostante la presenza delle “specifiche difficoltà tecniche” previste dalla norma;

- il provvedimento è viziato per difetto di istruttoria e per contraddittorietà in quanto basato sull’accertamento UTIF di cinque anni prima mentre, nel 1987, lo stesso Ministero aveva autorizzato interventi nell’area di installazione dei misuratori; dovendosi altresì considerare che, sempre nel 1987, la Commissione consultiva aveva superato il parere favorevole condizionato espresso dai Vigili del Fuoco nel 1986 seguendone prescrizioni di sicurezza contrastanti con la localizzazione dei misuratori. 

3. Le censure avverso la dichiarazione di improcedibilità del ricorso pronunciata in primo grado sono fondate.

Questo Consiglio, nell’esaminare la questione dell’interruzione del processo a seguito della soppressione di un ente pubblico, ha rilevato la specificità delle “situazioni, corrispondenti a mero riassetto di un apparato organizzativo necessario della pubblica amministrazione…in rapporto al quale può configurarsi non successione a titolo universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel munus: fenomeno di natura pubblicistica, concretizzato nel passaggio di attribuzioni fra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità sia delle strutture burocratiche che dei rapporti amministrativi pendenti ma senza una vera soluzione di continuità e, quindi, senza maturazione dei presupposti dell’evento interruttivo.” (Cons. Stato, Sez. VI: sentenza 3 luglio 2014, n. 3369; ordinanza 11 settembre 2014, n. 4630).

La fattispecie di successione nel munus si riscontra nel caso in esame, considerato che, ai sensi del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), le agenzie fiscali (delle entrate, delle dogane e dei monopoli) sono state istituite “Per la gestione delle funzioni esercitate dai dipartimenti delle entrate, delle dogane, del territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici del ministero” (delle finanze) e che “Alle agenzie fiscali sono trasferiti i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze che vengono esercitate secondo la disciplina dell’organizzazione interna di ciascuna agenzia.” (art. 57).

E’ corretta perciò la deduzione della ricorrente sulla successione dell’Agenzia delle dogane nella posizione processuale di parte resistente nel giudizio in esame instaurato nei confronti del Ministero delle finanze.

Così come non sussistono i presupposti dell’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse alla decisione per il solo fatto del lungo tempo trascorso, non essendo intervenuti provvedimenti dell’Amministrazione o fatti idonei ad escludere il vantaggio atteso dalla ricorrente dall’eventuale accoglimento del ricorso, avendo peraltro la stessa ribadito la permanenza dell’interesse nella memoria depositata in giudizio l’11 settembre 2015.

4. Ciò rilevato in rito il ricorso risulta infondato nel merito per le ragioni che seguono.

4.1. Si richiama anzitutto la normativa rilevante, vigente ratione temporis, che è data dal d.P.R. 29 aprile 1975, n. 232 (Norme in materia di imposte di fabbricazione sui prodotti petroliferi), e successive modificazioni, e dal decreto-legge 16 maggio 1980, n. 179 (Termine per l’adempimento dell’obbligo dell’installazione dei misuratori meccanici occorrenti per l’accertamento quantitativo dei prodotti petroliferi, convertito in legge n. 337 del 1980).

Il d.P.R. n. 232 del 1975 dispone che “L'accertamento quantitativo dei prodotti petroliferi, non soggetti ad ulteriore lavorazione, estratti dagli impianti di lavorazione o di deposito per l'immissione in consumo con pagamento dell'imposta di fabbricazione o in esenzione d'imposta, deve essere eseguito attraverso l'uso obbligatorio di misuratori meccanici.” (art. 1, comma 1) e che “Qualora l'installazione di misuratori meccanici presenti specifiche difficoltà tecniche l'amministrazione finanziaria può autorizzare che gli accertamenti quantitativi di cui al precedente comma e quelli dei gas di petrolio liquefatti estratti anche con pagamento d'imposta siano eseguiti mediante l'uso di idonei serbatoi debitamente tarati” (Art. 1, comma 3)

Il d.l. n. 179 del 1980 dispone che “Le autorizzazioni rilasciate o da rilasciare a norma dell' art. 1, comma terzo, del decreto del Presidente della Repubblica 29 aprile 1975, n. 232, sulla base di specifiche difficoltà tecniche relative ai singoli impianti, hanno durata biennale e sono rinnovabili.” (Art. 2, comma 1) e che “Anteriormente alla scadenza del biennio o a seguito della comunicazione ricevuta dalle ditte interessate il Ministero delle finanze deve accertare la permanenza dei requisiti prescritti per il rilascio delle autorizzazioni indicate nel primo comma. Qualora si accerti che i requisiti sono venuti a mancare l'autorizzazione deve essere revocata.” (art. 2, comma 3).

Ne emerge, in sintesi, che l’installazione dei misuratori meccanici costituisce obbligo generale e prioritario, che esso è derogabile soltanto se vi siano difficoltà tecniche specificamente individuate e che la deroga è ad tempus potendo essere rinnovata soltanto se permangono le dette difficoltà, conseguendone che essa è eccezionale e da motivare puntualmente ferma, altrimenti, la prescrizione di installare i misuratori e di revocare la deroga.

4.2. Alla luce di questa normativa e di quanto asserito dalla ricorrente sulla sua non corretta applicazione, la questione centrale della controversia consiste nell’accertare se l’Amministrazione, nel disporre l’impugnata revoca della deroga all’installazione dei misuratori meccanici, abbia esercitato correttamente la propria discrezionalità tecnica in materia, in quanto in particolare fondata su un’istruttoria adeguata e coerente sulla non permanenza delle difficoltà tecniche alla base della deroga stessa.

4.3. A questo fine si richiamano gli atti rilevanti intervenuti, che sono i seguenti:

- verbale del sopralluogo eseguito dallo UTIF di Genova nei giorni 10 e 14 ottobre 1985, in cui si esaminano i problemi tecnici connessi alla installazione dei misuratori e, in particolare, riguardo l’oleodotto da 10” si indica che “perdurando …le specifiche difficoltà tecniche che hanno determinato la concessione della deroga, unica possibilità di sistemazione della stazione di misurazione è offerta da un’area sul confine Nord del deposito adiacente il bacino di contenimento del serbatoio n. 11 di categoria A, mai utilizzata perché considerata zona di sicurezza per le costruzioni civili prospicienti il serbatoio stesso e l’area in questione”, ferme restando, si prosegue, l’acquisizione dei necessari pareri (in particolare del Comune, dei Vigili del Fuoco e relative Commissioni di sicurezza) e le necessarie opere di sistemazione altresì precisate;

- nota del Comandante provinciale dei Vigili del Fuoco del 3 aprile 1986 (n. 637) indirizzata allo UTIF di Genova, in cui “Relativamente all’ubicazione del secondo complesso di misura su parte dell’area posta al confine Nord del deposito, adiacente il bacino di contenimento del serbatoio n° 11, lo scrivente esprime parere favorevole a condizione che l’area circostante il suddetto serbatoio n° 11 abbia estensione tale da garantire la piena operatività antincendi”, restando inteso che l’installazione “dovrà essere eseguita nel pieno rispetto delle vigenti norme di sicurezza” ;

- nota della Circoscrizione doganale di Genova, n. 83185 del 1° dicembre 1987, di accoglimento dell’istanza della ricorrente di “additivazione dei prodotti bianchi (benzine, petroli e gasoli) trasferiti… tramite il proprio oleodotto del diametro di 10”;

- nota del Comandante provinciale dei Vigili del Fuoco, n. 1568 del 24 marzo 1988, con cui si prescrivono interventi migliorativi della sicurezza antincendio delle diverse aree e strutture dell’impianto (disciplina degli stoccaggi, verifica delle linee di trasporto dei prodotti, installazione di aggiornati apparati e strumenti antincendio in tutte le aree e strutture a rischio, di cartelli segnaletici sui necessari interventi di sicurezza, e altri) .

4.4. Da quanto sopra emerge che l’installazione dei misuratori sull’oleodotto da 10” era stata ritenuta possibile dall’UTIF nel 1985 e oggetto di parere favorevole dei Vigili del Fuoco nel 1987, ferme le condizioni di realizzazione ivi specificate, e che le note della Circoscrizione doganale del 1987 e dei Vigili del Fuoco del 1988 non avevano riguardato la tematica specifica dell’installazione dei misuratori sul detto oleodotto concernendo, come visto, la prima l’additivazione al fine “di aumentare la portata dell’oleodotto” (e i relativi controlli su ogni operazione) e la seconda una serie di prescrizioni antincendio riguardanti l’intero deposito non risultando, perciò, alcuna incompatibilità rispetto all’installazione dei misuratori ai sensi di tali note e degli interventi con esse autorizzati o prescritti. 

4.5. In questo quadro si colloca l’impugnato provvedimento della Circoscrizione doganale n. 70002 del 1990 che: 

a) riguarda soltanto l’installazione dei misuratori sull’oleodotto da 10” e richiama specificamente, a motivazione, il contenuto dell’accertamento e del parere resi in tal senso dallo UTIF del 1985 e dai Vigili del Fuoco del 1987, insieme con una nota UTIF del 20 gennaio 1990 di conferma dell’assenza di variazioni nelle strutture di stoccaggio del deposito;

- b) è quindi basato su accertamenti e valutazioni che, data l’eccezionalità della deroga, rendono obbligatoria l’installazione dei misuratori nel momento in cui attestano la possibilità di superare le preesistenti difficoltà tecniche ostative; 

- c) non è affetto, di conseguenza, da vizi (unici sindacabili in giudizio) di palese irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti della discrezionalità esercitata; né l’istruttoria alla sua base risulta carente, dati l’accertamento UTIF del 1985 e il parere dei Vigili del Fuoco del 1987 di cui il provvedimento riprende puntualmente i contenuti, ovvero viziata per contraddittorietà dovuta al contrasto di tale accertamento e parere con riscontri altresì intervenuti, avendo questi riguardato, come visto, profili tecnici diversi.

Non sussiste infine il vizio della mancata ponderazione degli interessi a fronte di quello pubblico all’esatta misurazione delle quantità di prodotti petroliferi lavorati, da considerare preminente poiché volto alla corretta misurazione della base quantitativa dell’imposta di fabbricazione; interesse peraltro proprio anche degli operatori nel comune obbiettivo dell’esattezza dell’imposizione fiscale.

5. Per le ragioni che precedono l’appello, accolto in rito, deve essere respinto nel merito.

Considerate la soccombenza parziale della parte appellante e la particolare articolazione dei profili della controversia in diritto e in fatto, anche alla luce della sua risalenza nel tempo, si ritiene giustificata la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accolto in rito l’appello n. 2993 del 2015 e lo respinge nel merito come da motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2015, con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/11/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)