N. 02401/2017REG.PROV.COLL.

N. 08354/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8.354 del 2016, proposto da
Celestino Froner, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Sbisa' e Sandro Amorosino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sandro Amorosino in Roma, via Ciro Menotti, n. 24;

contro

Comune di Spilimbergo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il FRIULI VENEZIA GIULIA – TRIESTE – Sezione Prima, n. 404/2016, resa tra le parti, concernente ricorso in materia di accesso ai documenti amministrativi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2017 il Consigliere Oswald Leitner e udito per l’appellante, l’avvocato Sandro Amorosino;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex art. 116 c.p.a., il sig. Celestino Froner impugnava innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia il silenzio tenuto dal Comune di Spilimbergo sull’istanza da lui presentata in data 7 maggio 2016 per ottenere l’accesso ai documenti amministrativi relativi al procedimento riguardante il nulla-osta per l’annuale transumanza, rilasciato in suo favore limitatamente al periodo fino al 15 aprile 2016 e dopo il 30 settembre 2016,

Con detta istanza di accesso agli atti, formulata nella pendenza, innanzi al medesimo Tribunale amministrativo regionale, di un ricorso proposto dall’interessato per l’annullamento in parte qua del citato nulla-osta, l’odierno appellante aveva in particolare chiesto tutta la documentazione relativa alla decisione comunale e quella relativa agli incontri e ad un accordo asseritamente intervenuti tra vari sindaci della zona ed altre amministrazioni locali sulla questione della transumanza, della cui esistenza aveva, a suo dire, appreso dalla stampa.

Si è costituito in giudizio il Comune intimato che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto la richiesta di accesso sarebbe inammissibile mancando una procura ad hoc in favore del difensore che l’aveva presentata e, in ogni caso, la sottoscrizione congiunta del predetto e del sig. Froner. Inoltre, secondo il Comune, il ricorso non era stato notificato ad alcun controinteressato. La richiesta, poi, riguarderebbe atti indeterminati e la sua evasione richiederebbe un’attività istruttoria da parte della pubblica amministrazione. Inoltre, gli atti citati nel provvedimento comunale sarebbero già in possesso del ricorrente. Quanto a presunti accordi con altre amministrazioni locali, infine, ha rilevato il Comune non solo che il ricorso non risulterebbe notificato ad alcun controinteressato, ma anche che la richiesta sarebbe in ogni caso generica e indeterminata.

Con la sentenza impugnata in questa sede, il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso, rilevando che gli atti indicati nel nulla-osta impugnato risultavano già essere in possesso dell’interessato e che, per quanto riguarda i restanti imprecisati atti, la richiesta è generica e indeterminata e come tale inammissibile.

Avverso tale sentenza ha interposto gravame il sig. Froner, formulando due motivi di appello.

Con il primo motivo di gravame, rubricato “violazione di legge – art. 2, L. 241/1990”, l’appellante deduce che, prima ancora di affrontare il merito della richiesta di accesso e verificare la sua ammissibilità e fondatezza, il T.A.R. avrebbe dovuto accertare la violazione del principio scolpito all’art. 2 della legge sul procedimento amministrativo che impone alle Pubbliche Amministrazioni di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

Il motivo di doglianza non merita accoglimento.

Infatti, in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi è previsto che, decorsi inutilmente trenta giorni dalla presentazione, l’istanza che sia rimasta inevasa, si intende respinta. Si tratta quindi di un meccanismo di silenzio significativo (silenzio rigetto). Il thema decidendum proprio dell’impugnazione di tale silenzio, quindi, non riguarda e non può comprendere la statuizione dell’obbligo della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ma esso è limitato necessariamente all’eventuale accertamento del preteso diritto del ricorrente all’ostensione della documentazione. La richiesta declaratoria dell’obbligo della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso esula pertanto dall’oggetto del contendere del presente procedimento giudiziario.

Con il secondo motivo di gravame, rubricato “violazione di legge – artt. 22-24, L. 241/1990”, l’appellante censura la sentenza impugnata, nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto generica ed inammissibile una richiesta che non poteva essere più circostanziata e specifica. Invero, secondo l’appellante, l’istanza aveva avuto ad oggetto tutti gli atti dell’istruttoria, dato che gli atti istruttori a monte della decisione, che non poteva essere stata presa d’emblée dal sindaco, non venivano citati nel provvedimento medesimo, mentre gli atti menzionati in quest’ultimo non erano idonei a costituire il fondamento conoscitivo per l’esercizio del potere inibitorio. Inoltre, sempre secondo l’appellante, anche la richiesta di accedere alla documentazione relativa al cd. “patto della transumanza” stretto da vari comuni della zona non poteva considerarsi né generica, né indeterminata, alla stregua di quanto deciso da questo Consiglio in una fattispecie, in cui il privato aveva chiesto l’accesso ad atti della cui esistenza non era certo, tant’è vero che in quel caso il Collegio aveva ordinato all’Amministrazione di fornire riscontro alla domanda ostensiva, chiarendo se sussistessero in concreto tali documenti e, in caso affermativo, consentendo l’accesso ai medesimi.

Il motivo d’appello, nelle sue due articolazioni, è infondato e va respinto.

Ebbene, l’appellante, nella richiesta di accesso in atti, ha richiesto “copia di tutti gli atti del procedimento che ha portato al rilascio del provvedimento e, in particolare, di conoscere sulla base di quali attività istruttorie, pareri e quant’altro si abbiano potuto individuare in quelle considerazioni espresse nelle premesse del provvedimento le ragioni di quest’ultimo”. Inoltre, l’interessato ha chiesto, sulla base di notizie di stampa, le documentazioni relative ad un incontro tra sindaci ed altri amministratori locali sulla questione della transumanza, ovvero relative al patto di transumanza, asseritamente stretto tra i sindaci della Destra Tagliamento, “addirittura a seguito di un tavolo operativo tenutosi il 3.3. u.s. con alcuni assessori regionali”, atti e documenti dei quali – secondo l’appellante – non può non esserci traccia documentale che ne illustri le motivazioni e le finalità.

Per quanto riguarda la richiesta di ostensione di “copia di tutti gli atti del procedimento che ha portato al rilascio del predetto nulla osta”, questo Collegio ritiene che si possa senz’altro convenire con l’appellante, per cui non è necessario che, nell’istanza di accesso, il richiedente indichi tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione) dell’atto, ma che è sufficiente che nella stessa venga individuato l’oggetto e lo scopo cui l’atto di cui si chiede l’ostensione è indirizzato, così da mettere l’amministrazione nelle condizioni di comprendere la portata ed il contenuto della domanda e di individuare i documenti senza dover procedere ad alcuna attività istruttoria. Nel caso di specie, però, non è stata chiesta l’ostensione di determinati atti, senza indicarne esattamente gli estremi identificativi, ma indistintamente copia di tutta la documentazione del procedimento amministrativo, della quale tutt’al più il richiedente non è stato, né è tuttora in grado né di affermare in maniera convincente, né tanto meno di provare l’effettiva esistenza e/o di individuare, anche soltanto genericamente, il relativo oggetto, per cui, in realtà, a parere del Collegio, l’interessato pretende che si renda noto su quali atti presupposti si fonda il provvedimento amministrativo, piuttosto che formulare un’istanza di accesso agli atti utilmente e favorevolmente apprezzabile dall’Amministrazione. L’istanza di “accesso agli atti”, più che essere diretto all’esercizio del diritto di accesso, ha quindi carattere meramente esplorativo, per cui va dichiarata inammissibile.

Analogo discorso vale per la richiesta di ostensione della documentazione riguardante il presunto “patto di transumanza”. Anche in questo caso, infatti, i documenti non vengono specificati in alcun modo, in quanto si chiede genericamente di fornire copia di tutta la relativa documentazione “con riguardo alle fasi di avvio, di svolgimento e di conclusione…”, la cui possibile esistenza, tutt’al più, l’appellante ritiene di poter desumere soltanto da un articolo apparso sulla stampa, senza poter, però, né fornire alcun elemento concreto, né tanto meno provare che questa sia effettivamente confluita negli atti del procedimento amministrativo detenuti dall’Amministrazione e nel relativo provvedimento conclusivo.

La conclusione cui si è pervenuti, poi, non merita nemmeno di essere rivista alla luce del precedente giurisprudenziale citato dall’appellante a sostegno della propria tesi difensiva, per cui la richiesta d’accesso agli atti è legittimamente proponile anche qualora non si sia certi dell’esistenza della relativa documentazione (Cons. Stato, Sez. V, 3.856/2016). La vicenda di cui il Collegio giudicante si è occupato nella sentenza de qua, infatti, non è in alcun modo assimilabile a quella in esame in questa sede, dato che, nel caso definito con la predetta decisione, l’interessato aveva chiesto l’ostensione di una specifica categoria di atti (gli atti inerenti le concessioni e/o gli accordi relativi alle modalità di gestione di posti auto) ed il Comune si era limitato a dare atto degli esiti dei sopralluoghi effettuati sul posto, senza fornire alcun risconto (positivo o negativo) in ordine all’istanza relativa alla documentazione in questione. Nel caso de quo, l’Amministrazione aveva quindi dato atto dell’effettivo svolgimento di attività istruttorie, omettendo di fornire la relativa documentazione, mentre nulla di ciò è successo nella vicenda oggetto della presente causa.

In base alle considerazioni sinora svolte, la richiesta di accesso o riguarda atti già in possesso dell’appellante e per il resto risulta indeterminata e generica e, pertanto, inammissibile.

In conclusione, la sentenza impugnata merita conferma, risultando totalmente infondato il gravame proposto dall’appellante.

Nessuna determinazione deve essere assunta in ordine alle spese del presente giudizio, stante la omessa costituzione del Comune di Spilimbergo.

Rimane definitivamente a carico dell’appellante, attesa la sua soccombenza, il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Nulla per le spese.

Pone a carico dell’appellante, attesa la sua soccombenza, il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Francesco Bellomo, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Oswald Leitner, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO