N. 02446/2017REG.PROV.COLL.

N. 06966/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6966 del 2016, proposto da:
Provincia di Grosseto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Perla, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina, 121;

contro

Meattini Antonella in proprio e quale legale rappresentante della ditta individuale Meattini A., rappresentata e difesa dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio eletto presso lo studio M. Duccio Traina in Roma, via Maresciallo Pilsudski 118;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Toscana, Sez. II n. 851/2015, resa tra le parti, concernente condanna al risarcimento del danno a seguito di illegittimo diniego di autorizzazione per la realizzazione impianto fotovoltaico;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Antonella Meattini in proprio e quale legale rappresentante pro-tempore. della Ditta Individuale Meattini A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2017 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Romano per delega di Perla, e Traina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con sentenza 11 ottobre 2011, n. 1473 il Tribunale amministrativo della Toscana accoglieva il ricorso di Meattini Antonella contro il parere di diniego espresso dalla conferenza dei servizi il 19 ottobre 2010 in ordine al rilascio dell'autorizzazione unica per l’installazione di un impianto fotovoltaico richiesta dalla predetta, e il presupposto parere negativo espresso dall'Area Pianificazione territoriale della Provincia di Grosseto (prot. n. 181744 del 19 ottobre 2010). Il diniego impugnato veniva così annullato. La sentenza non veniva appellata e passava in giudicato l’11 aprile 2012.

Dando seguito a tale sentenza, la Provincia di Grosseto riapriva il procedimento e disponeva una nuova convocazione della conferenza dei servizi, che approvava il progetto in questione nella seduta del 23 febbraio, approvazione che la Provincia di Grosseto formalizzava con determinazione dirigenziale n. 686 del 23 marzo 2012.

Con nuovo ricorso al Tribunale amministrativo della Toscana, la sig.ra Meattini proponeva domanda di risarcimento dei danni per effetto dell'illegittimo primitivo diniego e del conseguente ritardo con cui la medesima Provincia aveva rilasciato in data 23 marzo 2012 l'autorizzazione unica richiesta.

La Provincia di Grosseto si costituiva in giudizio, formulando eccezioni e difendendosi nel merito.

Con ordinanza 28 febbraio 2014, n. 405 il Tribunale amministrativo affidava ad un dirigente della ex Divisione VI - Fonti rinnovabili di energia della Direzione generale di mercato elettrico del Ministero dello sviluppo economico una verificazione per calcolare l’ammontare della guadagno che la ditta avrebbe potuto conseguire a fronte di un provvedimento legittimo tempestivamente adottato.

Veniva così emessa la sentenza parziale 1 giugno 2015, n. 851 che, respinte le eccezioni preliminari, accoglieva limitatamente la domanda risarcitoria formulata; riconosceva che la sig.ra Meattini aveva subito un danno ingiusto derivante dal mancato rilascio dell'autorizzazione richiesta nel termine previsto, individuato nel 19 ottobre 2010, elemento che le avrebbe consentito di realizzare l’impianto in tempo utile per accedere a tariffe incentivanti particolarmente favorevoli per la produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici: ma un limite al diritto al risarcimento veniva riconosciuto nell’aver dato corso all’autorizzazione poi rilasciatale il 23 marzo 2012 con ingiustificato ritardo; il che comportava una riduzione del risarcimento in misura pari al guadagno che essa avrebbe conseguito attivando l'impianto entro 180 giorni dal 25 marzo 2012 (termine fissato dall’art. 65, comma 2, 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito dalla l. 24 marzo 2012, n. 27, art. 1, comma 1.).

La sentenza analiticamente esaminava la relazione del verificatore e in particolare le risposte ai quesiti sui tempi di realizzazione dell’impianto se l’autorizzazione fosse stata correttamente rilasciata nei tempi previsti e a quanto sarebbe ammontato il guadagno della ricorrente, tenuto conto del periodo medio di durata di impianti simili in virtù delle tariffe vigenti e dei costi da sostenere, e giungeva alla conclusione del non avvenuto corretto contraddittorio tra i periti di parte ed il verificatore, sicché rimetteva nuovamente a quest’ultimo i quesiti già posti, cui rispondere in concomitanza con le osservazioni di parte.

Con la sentenza 13 gennaio 2016, n. 6 il Tribunale amministrativo della Toscana riassumeva le conclusioni, prendeva atto dell’ultima relazione depositata dal verificatore che veniva ritenuta ampia, competente e convincente e tra i criteri di quantificazione del danno; e individuava l’ipotesi stimata concretamente più convincente, quantificando il risarcimento secondo quanto descritto dal verificatore in misura di €. 280.768,00, ponendo a carico dell’intimata Provincia di Grosseto le spese di giudizio e l’onorario per il verificatore, quantificato ai sensi del T.U. n. 115 del 2002 in €. 8.742,83.

Con appello in Consiglio di Stato proposto l’11 luglio 2016, la Provincia di Grosseto, che aveva presentato riserva di appello ex art. 103 Cod. proc. amm. avverso la precedente sentenza n. 851 del 2015, impugnava ambedue le sentenze e deduceva le seguenti censure:

Error in judicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 66 Cod. proc. amm., degli artt. 1227, 2043 e 2697 Cod. civ.. Carenza di prova nell’an e nel quantum della pretesa e del nesso di casualità. Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Carenza assoluta dei presupposti.

Il danno dovuto alla ritardata emanazione di un provvedimento favorevole deve essere ricondotta ai contenuti di cui all’art. 2043 Cod. civ., ossia alla rigorosa applicazione del principio dell’onere della prova in capo al danneggiato sulla sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito, ovverosia della prova del danno ingiusto, del suo ammontare e del nesso causale; e del dolo o colpa del danneggiato e non semplicemente del mero superamento del termine di legge per il rilascio del provvedimento. Nel caso di specie, il primitivo diniego, poi annullato, era per l’alterazione che avrebbe apportato l’impianto con relative opere accessorie alla vocazione dell’area secondo quanto previsto dal Piano territoriale di coordinamento, senza tralasciare che il Comune di Castiglione della Pescaia non aveva ancora approvato il programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale, necessario per realizzare l’impianto; dunque la conferenza di servizi priva del parere comunale non si era potuta esprimere per assenza di norma necessariamente connessa. Quindi nulla poteva esprimere la Provincia appellante, la quale invece si è attivata rilasciando l’autorizzazione non appena acquisite le conformi dichiarazioni del Comune.

Era quindi da escludere un atteggiamento illegittimamente dilatorio. Inoltre il quantum del danno economico andava provato con certezza dalla ricorrente, la quale invece si è limitata a richiamare la mancata possibilità di accedere alle tariffe incentivanti la produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici, quantificando il danno in maniera contraddittoria; né la verificazione ha chiarito sulla successiva inerzia dell’appellata. Inoltre la questione richiedeva una consulenza tecnica di ufficio, mezzo di acquisizione di prova di maggior certezza.

La Provincia di Grosseto concludeva per l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese.

La signora Antonella Meattini si costituiva in giudizio con la notifica dell’11 ottobre 2016 di appello incidentale recante le seguenti censure:

1.Erronea ed insufficiente motivazione sul punto decisivo della controversia ed erronea valutazione delle prove raccolte nel giudizio di primo grado. L’appellante incidentale svolgeva considerazioni di carattere tecnico sui metodi e sui risultati della verificazione, concludendo per la loro erroneità e prospettando l’illegittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, d.-l. 24 giugno 2014 n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito dalla l. 11 agosto 2014, n. 116 recante, tra l’altro, interventi sulle tariffe incentivanti dell’elettricità prodotta da impianti fotovoltaici.

2.Erronea motivazione su un punto decisivo della controversia. La sentenza andava riformata nella parte in cui non prevede corresponsioni degli accessori oltre alla somma in conto capitale.

L’appellante incidentale concludeva per l’inammissibilità o il rigetto dell’appello principale, la riforma della sentenza nei sensi richiesti e un supplemento della verificazione sui profili oggetto di contestazione, articolando diverse misure del risarcimento quantificato in primo grado.

All’udienza del 4 maggio 2017 la causa è passata in decisione.

L’appello della Provincia di Grosseto è fondato, in particolare dove lamenta la mancata prova della sussistenza dei presupposti soggettivi dell’illecito.

Oggetto del ricorso di primo grado e della conseguente sentenza è la domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti da Antonella Meattini derivante dal diniego opposto dall’Amministrazione provinciale alla richiesta di autorizzazione per realizzazione di impianto fotovoltaico e del ritardo che ne è seguito, causa il primitivo diniego poi annullato dal giudice.

La stessa sentenza di prime cure spiega che il mancato rilascio dell’autorizzazione unica è derivato dall’esito negativo della conferenza dei servizi del 19 ottobre 2010, motivato dal parere di non conformità del progetto con il piano territoriale di coordinamento vigente, perché tale impianto non sarebbe stato localizzato in campi chiusi ma in un’area visibile da media distanza, perché localizzata nelle prime propaggini di un versante collinare adiacente un’area pianeggiante e quindi in base a valutazioni sui valori ambientali coinvolti e di conseguenza eminentemente discrezionale.

Non va sottaciuto infatti che tale diniego era scaturito da varie considerazioni, non ultimo che il Comune di Castiglione della Pescaia, interessato dalla Meattini il 24 giugno 2010 per l’approvazione del programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale (P.A.P.M.A.A.) necessario per realizzare l’impianto, non si era pronunciato e lo ha poi fatto con rilevante ritardo il 20 marzo 2012, il che costituisce una grave responsabilità; ma va anche rilevato che l’autorizzazione non era atto vincolato da emanarsi a seguito di meri accertamenti, ma che richiedeva valutazioni sulla qualità dell’unità morfologica territoriale (U.M.T.) cui i fondi dell’interessata appartengono. La sentenza che ha annullato il diniego cita l’area interessata come area collinare dovevano valorizzate le risorse storico-naturali, vanno promosse opere di miglioramento dell’ambiente dello spazio rurale, limitati degli erosivi derivanti dalla presenza di vigneti specializzati; tali indirizzi, dettati dal Piano territoriale di coordinamento provinciale, non potevano però essere considerati come incompatibili in assoluto con la realizzazione dell’impianto energetico da fonte rinnovabile; nemmeno il piano territoriale prevedeva preclusioni generalizzate per questi, se non criteri di ammissibilità coerenti con i valori identitari di ogni unità morfologica, per perseguire la tutela degli ambiti di rilevante pregio naturalistico e paesaggistico e verificare in concreto l’impatto dell’impianto, nel bilanciamento degli interessi contrapposti e tenendo conto che vi erano unità morfologiche più vulnerabili di quelle interessata, né che l’intervento riguardasse la produzione di energia eolica, ben più invasiva [in coerenza con TAR Toscana, II, 25 giugno 2007, n. 939].

Perciò fondamentale è stata la successiva approvazione del P.A.P.M.A.A. da parte del Comune, intervenuta con deplorevole ritardo, ma comunque senza domande di risarcimento: ritardo di cui non può rispondere una diversa amministrazione. In ogni caso è importante che anche tale ultimo atto presupposto aveva carattere di discrezionalità.

Si deve da un lato preliminarmente considerare che per il risarcimento del danno derivante da procedimento amministrativo illegittimo, per ciò che riguarda l'ammissibilità della domanda, giurisprudenza consolidata ritiene non sufficiente il mero annullamento del provvedimento lesivo, essendo necessario sia fornita la prova sia del danno subito, sia dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa dell'Amministrazione, configurabili quando l'adozione dell'atto illegittimo è avvenuta in violazione delle regole proprie dell'azione amministrativa, quali desumibili sia dai principi costituzionali d'imparzialità e buon andamento, sia dalle norme di legge ordinaria in materia di celerità, efficienza, efficacia e trasparenza, sia dai principi generali dell'ordinamento, quanto a ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza. Essa è quindi connessa alla particolare dimensione della responsabilità dell'Amministrazione per lesione di interessi legittimi, identificabili con quelli al c.d. giusto procedimento, il quale richiede competenza, attenzione, celerità ed efficacia, necessari parametri di valutazione dell'azione amministrativa (Cons. Stato, V, 8 aprile 2014 n. 1644).

Nella specie, la sentenza non ha mosso considerazioni sulle colpe ipoteticamente ascrivibili alla Provincia di Grosseto; ma passando in esame il suo comportamento, esso non pare caratterizzato da violazione di regole su trasparenza o celerità, né di quelle costituzionali a presidio dei principi di imparzialità e buon andamento. L’Amministrazione ha avuto una particolare attenzione nei confronti della tutela paesaggistica, attenzione mancata nel passato e sanzionata dal Tribunale amministrativo della Toscana proprio in tema di energie alternative e non può ignorarsi che la Provincia si trovava di fronte ad una fattispecie latamente discrezionale in cui le attenzioni sono particolarmente dovute e ciò senza l’ausilio dell’approvazione del P.A.P.M.A.A., carenza che rendeva l’azione amministrativa di un sostegno istruttorio di grande rilievo.

Inoltre la Provincia era tenuta ad un’istruttoria coinvolgente altre amministrazioni. Sicché le cause potevano essere ascritte agli uffici provinciali. Tra dette altre amministrazioni coinvolte vi era il Comune (peraltro non intimato). La circostanza della presenza di un’ingiustificato ritardo nel pronunciarsi sul P.A.P.M.A.A., passaggio necessario per la Provincia al fine di esprimersi compiutamente, non necessariamente può dunque essere riferita alla Provincia medesima.

Per le ragioni suesposte l’appello va accolto con conseguente riforma della sentenza impugnata.

La richiamata sussistenza oggettiva del danno comporta la compensazione delle spese per ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto ed in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore

Alessandro Maggio, Consigliere

IL SEGRETARIO